中国与《联合国海洋法公约》40年:历程与未来展望

时间:2022-10-04浏览:22

一、中国与《联合国海洋法公约》40年历程的回顾

中国与《公约》40年的互动历程,可以分为以下三个阶段。

1.中国与第三次联合国海洋法会议(19731982年)

197110月,中华人民共和国恢复了在联合国的合法席位。1221日,第26届联大通过了第2881XXVI)号决议,接纳中国参加“和平利用国家管辖范围以外的海床洋底委员会”(以下简称“海底委员会”)的会议。19723月,中国代表在海底委员会全体会议上发言阐明中国政府关于海洋权问题的原则立场。197312月,第三次联合国海洋法会议在纽约联合国总部召开。19747月,在第三次联合国海洋法会议第二期会议实质性协商的一般性辩论中,中国代表阐释了中国政府在海洋法几个重大问题上的一贯态度和主张,如新的海洋法律制度必须符合广大发展中国家的利益等。19824月,第三次联合国海洋法会议就《公约》进行表决,中国代表投了赞成票。总之,中国政府一直派代表全程参加了第三次联合国海洋法会议历期会议,积极参加对海洋法各实质事项的审议,并就海洋科学研究、领海、国际海底区域、公海、专属经济区、海洋环境保护、大陆架以及争端解决等诸多方面提出正当合法主张,为制定《公约》做出了自己的贡献。

2.批准《公约》前中国的有关实践(19821996年)

按照《第三次联合国海洋法会议最后文件》决议一“关于国际海底管理局和国际海洋法法庭筹备委员会的建立”,19833月国际海底管理局和国际海洋法法庭筹备委员会(以下简称“筹委会”)正式设立。中国作为成员,派代表全程参加了筹委会的会议。19913月,经筹委会批准,中国大洋矿产资源研究开发协会登记为先驱投资者。中国还参加了《关于执行19821210日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》(以下简称《执行协定》)的磋商。该磋商是在联合国秘书长的推动下,旨在弥合发达国家与发展中国家在国际海底区域开发制度方面的分歧。中国在磋商中的基本做法是:“不反对各方对公约海底部分的修改意见,实事求是地阐述我国对所有问题的看法,支持秘书处的有关建议,同意在维护人类共同继承财产的原则下制订有利于促进深海底开发的措施”。1994728日,在《执行协定》表决时,中国投了赞成票。此外,19958月联合国通过了《执行19821210日〈联合国海洋法公约〉有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(以下简称《鱼类种群协定》),以促进“跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群”的长期养护和可持续利用。中国也参加了《鱼类种群协定》的协商,并投票赞成该协定,并于1996116日签署了该协定。

3.批准《公约》后中国的有关实践(1996年—现在)

199411月,《公约》正式生效。19965月,中国批准了《公约》。中国一直非常重视《公约》的核心地位和重要作用。40年来,中国政府忠实地履行《公约》义务,并通过资金援助、人员协助和后勤保障等方式,支持按照《公约》规定设立的有关机构的工作,帮助提高发展中国家的海洋能力建设,积极推动国际海洋法律秩序的变革。

中国与国际海底管理局(以下简称“海管局”)保持着良好的合作关系。作为勘探合同方和海管局理事会成员,中国一向重视海管局的工作。1996年,中国成为海管局第一届理事会B组成员。20045月,中国成功当选为理事会A组成员,并一直延续到现在。中国还积极参加了海管局《国际海底区域内多金属结核规章》《国际海底区域内多金属硫化物规章》和《国际海底区域内富钴铁锰结壳规章》的制定。例如,中国代表在参加《国际海底区域内多金属结核规章》审议中明确提出,该规章应鼓励有条件的国家或实体,特别是发展中国家进入国际海底区域活动。又如,2011年在海管局第17届会议期间,中国代表团关于富钴结壳勘探区、开采区面积的建议被海管局采纳,解决了富钴结壳资源面积问题,从而使富钴结壳探矿和勘探规章最终得以通过。在2012年第18届会议上,海管局提出了“制订国际海底区域内多金属结核开发规章的工作计划”,并把它作为管理局工作计划中的优先事项。中国积极投入海管局有关“开发规章”的制定工作。例如,2019年中国政府在“开发规章”草案评论意见中指出,“开发规章”草案虽然对企业部申请开发工作计划以及与其他承包者的联合安排等作出了规定,但内容过于简略,操作性不强,因而应进一步澄清“健全的商业原则”的含义和标准、尽快制定成立联合企业的标准和程序等。20201020日,中国政府还就海管局三份标准和指南草案提交了评论意见。

此外,在20156月联大第69/292号决议中,联合国表示将开启《国家管辖范围以外海域生物多样性养护和可持续利用问题国际协定》的谈判工作。该协定被各主权国家和学术界普遍看作是《公约》的第三个执行协定。中国代表团积极参与谈判工作进程,通过单独发言或参加“77国集团+中国”发言表达立场,为推动谈判进程贡献中国方案。

二、中国国家身份的转型与《联合国海洋法公约》关系的未来展望

虽然《公约》对中国有消极影响,但是《公约》拥有近170个缔约方所体现出来的普遍性和影响力以及中国作为负责任的大国等因素,决定了中国难以做出退出《公约》的决定。因此,进一步调适与《公约》的关系是未来中国的必然选项。

1.中国国家身份的转型决定了中国与《公约》的关系将更加密切

如前所述,中国是以发展中国家的立场和身份参加第三次联合国海洋法会议的。然而,目前中国国家身份正在发生转型。首先,中国承担的国际义务已经接近、甚至超过发达国家。以联合国会员国应缴会费的分摊比例为例,根据201812月联大的决议,从2019年至2021年这三年,中国应缴纳的联合国会员国分摊比例是12.01%,仅次于美国,位于第二;关于联合国维和行动的费用摊款比例,中国达到了15.2%,仅次于美国,也位居第二。而按照20211224日联大通过的会员国会费分摊方案,从2022年开始分摊额在2%以上的国家有:美国22%,中国15.254%,日本为8.033%,德国为6.111%,英国为4.375%,法国为4.318%,意大利3.189%,加拿大2.628%,韩国2.574%,西班牙2.134%,澳大利亚2.111%,巴西2.013%。可见,中国的贡献已远超日、德、英、法、意等发达国家。其次,中国与发达国家海洋利益的共同因素日益增多。例如,针对海盗、海上恐怖主义活动、海洋微塑料污染的防治、气候变化引起的海平面上升和海洋能源资源的开发等海上非传统安全问题,中国正逐步与发达国家建立相应的应对协调机制。又如,从200812月开始,中国海军先后派遣多批次舰艇赴亚丁湾、索马里海域执行护航任务;2015年中国运用军舰在也门亚丁湾进行撤侨行动。这些均表明在海外利益的保护中,中国也日益注重运用国家力量来维护公民的合法权益。最后,中国是国际法治的坚定维护者和建设者。中国倡导以实现“海洋命运共同体”为宗旨,以构建和谐海洋秩序为目标,主张按照包括《公约》在内的国际法,通过谈判或协商等政治或外交的方法解决争端。可见,中国的角色和地位的日益凸显,意味着中国在国际海洋法律秩序变革中将逐渐由“跟跑者”转变为“领跑者”。

2.中国需要对一些与《公约》有关的国内海洋法律政策做出调整

2012年中国共产党第十八次全国代表大会报告明确提出,中国应“坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”。2017年中国共产党第十九次全国代表大会报告进一步强调,要“加快建设海洋强国”。因此,对一些与《公约》有关的国内海洋法律政策做出调整,是中国“加快建设海洋强国”的应有之义。

一方面,修改《领海及毗连区法》,对航行自由采取更加开放、包容的态度。中国《领海及毗连区法》第6条规定,必须经过中国政府批准,外国军用船舶才能进入中国领海。中国政府在批准《公约》时,也附带了类似声明。然而,目前承认军舰在领海的无害通过权已成为国际社会的主流观点。在现今批准《公约》的160多个国家中,26个国家对《公约》中关于军舰无害通过的规定提具声明;而明确要求外国军舰通过本国领海必须事先通知或事先获得本国批准的,只有12个国家。事实上,联合国秘书长在联大报告中也多次呼吁就军舰无害通过作出限制性声明的缔约国撤销相关声明和主张。因此,进一步修改、完善国内有关航行自由的法律制度,既是主动适应以《公约》为核心的国际海洋法律秩序的客观要求,也是主动构建中国航行自由话语体系的关键步骤。

另一方面,积极参加国际(准)司法活动,进一步密切与国际海洋法法庭等国际司法机构之间的关系。如前所述,中国对国际海洋法法庭已有的两个咨询意见案均提交了“书面意见”,表达了中国的立场,迈出了“谨慎参与国际(准)司法活动”的重要步伐。事实上,近些年来中国对国际(准)司法机构的态度更加积极。特别是就世界贸易组织争端解决机制而言,自从中国加入世界贸易组织以后,中国从完全的“门外汉”成长为“优等生”。2019年,中国共产党第十九届四中全会也明确提出:“建立涉外工作法务制度,加强国际法研究和运用”。鉴于中国面临的海洋争端的复杂性,中国政府可以基于引起船舶和船员扣押的海洋争端的具体情况,按照《公约》的相关规定,合理地利用国际海洋法法庭的临时措施与船舶和船员迅速释放程序,以更好地保护中国船舶和船员的利益。

3.《公约》的模糊性规定使中国应当更加重视《公约》的解释问题

首先,《公约》在历史性权利、岛屿与岩礁制度、专属经济区的军事活动和海盗问题等方面的规定过于原则或模棱两可。这既是多边条约较为普遍的一个现象,也是《公约》历经9年艰苦谈判,经过不同利益集团之间的斗争和妥协所取得的结果,是一种无奈的选择。

其次,国际社会对《公约》的相关条款和制度规定作出解释和适用的实践,有利于澄清《公约》中的一些模糊规定,也是对《公约》编纂的海洋法的进一步诠释和发展。事实上,“《公约》作为时代的产物,一直处于发展过程中”。例如,1994年《执行协定》不但是对《公约》第十一部分做出了根本性的修改,而且实质上构成了对国际海底区域制度的新发展,并成功地弥合了发展中国家与发达国家之间的诸多严重分歧。又如,1995年《鱼类种群协定》在某种程度上修改了传统的公海捕鱼自由原则。此外,目前国际社会正在进行的《国家管辖范围以外海域生物多样性养护和可持续利用问题国际协定》的谈判表明,有关新的海洋法规则和制度正在酝酿产生中。

最后,近年来诸如国际海洋法法庭等国际司法或准司法机构的越权、扩权现象日益突出。例如,国际海洋法法庭在2013年“次区域渔业委员会(就非法、未报告和无管制捕捞活动的有关问题)请求咨询意见”的全庭首例咨询意见案中,自赋全庭咨询管辖权,扩权倾向明显。又如,2013年菲律宾单方面发起的“南海仲裁案”,不但体现了菲律宾对《公约》有关条款的曲解,而且验证了仲裁庭滥用“自裁管辖权”,恶意降低《公约》强制争端解决程序的适用门槛,越权管辖非《公约》调整的事项,从而引发了国际社会对“司法扩张”的担忧。综上所述,在中国与《公约》未来的互动中,中国应更加重视《公约》的解释和适用问题,以更好地维护中国的国家权益。

4.海洋法发展的新挑战和新议题为中国海洋权益的拓展提供了重要的机遇

一方面,随着国际关系的演变和科技的进步,以《公约》为核心的海洋法仍处在快速发展中,有关海洋法发展的新挑战和新议题不断涌现,如气候变化对海平面上升的影响、有关蓝碳问题的国际合作、国际海底区域“开发规章”的制定、“公海保护区”的法律制度构建以及“国家管辖范围以外海域生物多样性”养护和可持续利用问题等。它们既是《公约》未来发展的新动向和新趋势,也为中国海洋权益的进一步拓展提供了难得的机遇。另一方面,中国作为新兴的海洋利用大国,深度参与国际海洋法律秩序的变革,积极应对海洋法发展的新挑战和新议题,既是“加快建设海洋强国”的需要,也是增强中国在国际海洋秩序变革中话语权的重要步骤。

  

文章来源:节选自《中国与《联合国海洋法公约》40年:历程、影响与未来展望》,原刊于《当代法学》2022年第4

作者:杨泽伟,武汉大学国际法研究所教授,国家高端智库武汉大学国际法治研究院团队首席专家,中国海洋发展研究中心研究员