制度性互联互通是“21世纪海上丝绸之路”建设中值得探讨的课题。作者从路径、模式选择、面临的挑战、如何突破等方面提出了可供参考的设想与建议。
2013年9月和10月，习近平主席在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和21世纪海上丝绸之路（以下简称“一带一路”）的构想，得到国际社会高度关注与响应。国家发改委、外交部和商务部为此于2015年3月28日联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称《愿景与行动》），作为纲领性文件指导“一带一路”建设。
“一带一路”建设是沿线各国开放合作的宏大愿景，需各国携手努力，朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。努力实现区域基础设施更加完善，安全高效的陆海空通道网络基本形成，互联互通达到新水平；投资贸易便利化水平进一步提升，高标准自由贸易区网络基本形成，经济联系更加紧密，政治互信更加深入；人文交流更加广泛深入，不同文明互鉴共荣，各国人民相知相交、和平友好。可见，“一带一路”嵌入在一个由政治、经济、文化等各种关系维度构成的国际性网络之中。在“一带一路”倡议的推进中，政治和经济是两翼，文化是血脉，法律制度是骨骼。无翼不能飞，无血脉不能活，无骨骼支撑不能持续。
就“21世纪海上丝绸之路”的现状而言，沿线国家对制度性框架的需求尚无共识，更不论对制度性框架的内容达成共识了，但建立这样的制度性框架十分必要。
制度建设的路径选择
以创新推进制度性互联互通是“海上丝绸之路”建设重点。制度创新是推进机制化整合的“催化剂”。在推进制度性互联互通时，要着眼长远、由易到难、循序渐进，为推动彼此合作扫清制度障碍，创造合作动力。具体来说，可以选择如下3条路径：
一是包容式互联互通。作为一个包容性的开放平台，“海上丝绸之路”建设的制度性互联互通可以在不否定沿线国家间旧制度的基础上，通过设立自由贸易区、经济开发区、跨境合作区等多种形式，建立实行新制度的“制度特区”，通过增量改革带动存量改革，在探索新管理制度的过程中，不断积累信任，比较优劣，以新制度包容旧制度的办法来实现制度性互联互通。此种包容也不是采取“鸵鸟”态度，而是包容下的新旧制度竞争，如果新制度体系在实践中证明充满活力和竞争力，老制度就会丧失其影响力，逐渐为新制度所替代。
二是嵌入式互联互通。嵌入式互联互通更强调在现有制度体系内嵌入新功能系统，现有制度框架不变，而在其中嵌入新的制度功能，尝试采取“旧瓶装新酒”的办法，在一些新增的问题上设置新制度。表面上看，原有制度没有任何变化，但原有制度被赋予新功能，使得老树发新芽。
三是转化式互联互通。相比前两种方式，转化式互联互通更具革命性，此种做法就是将原有制度转化到新制度体系之中，将旧制度的框架彻底抛弃，而在新制度中保留一部分习以为常的具体制度。从制度变迁的稳定性而言，革故鼎新往往社会经济震动大，溢出效应过大。因此，将一些仍具有生命力或者根深蒂固的制度成分适当保留，转化为新制度中的特殊安排，以此形成宏观治理框架和微观制度规定的并存局面。
制度建设的模式选择
如果把21世纪海上丝绸之路沿线国家看成一个整体，服务于“海上丝绸之路”倡议的制度建设有4种模式可供选择：
一、自愿参与的松散模式
一是构建双边为主、多边为辅的政府间交流机制，注重充分发挥现有的联委会、混委会、协委会、指导委员会等双边机制作用，有组织地与沿线国家相关部门对接，协调推动合作项目实施，建立“共享收益，共担风险”的治理新机制。
二是对合作意愿较强的国家，可共同成立“一带一路”建设合作规划编制小组，签署双边合作备忘录或协议，确定双方合作的领域、项目、投资主体等内容，尽早建设一批取得积极成效的合作典型项目，并对其他沿线国家产生示范效应。
二、浅层次融合的制度建设
支持和鼓励21世纪海上丝绸之路沿线国家相互开放，构建双边为主、多边为辅的政府间交流机制，推动“海上丝绸之路”建设与其他多边组织、重要的区域和次区域组织继续就亚欧互联互通加强合作，同时加快规则的制定和对接，并尽早参与到未来国际经贸投资新规则的制定之中。
三、中度融合的制度建设
一是突破沿线国家间的现行碎片化的次制度的互联互通模式，考虑如何依托“海上丝绸之路”倡议，通过制度创新，推进现有双边、多边以及次区域、次国家层次的众多机制实现互联互通。
二是探索准亚太经济合作组织（APEC）模式。APEC模式强调灵活性、渐进性、开放性，平等互利、协商一致、求同存异、自主自愿，单边行动与集体行动结合。违反安排产生的是政治责任，成员的自由化不存在互惠要求，可以单边或依据集体计划自行对外开放，并把这种自由化直接开放给非成员（所谓的“开放的区域主义”）。
四、推进基于亚太自贸区深度融合的制度建设
以开发性金融机构为抓手，推进深度合作和一体化，打造开放型亚太经济，按照2014年北京APEC会议的路线图，尽早建成亚太自由贸易区。而东南亚国家联盟主导的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）和亚太经济合作组织自贸协定谈判恰逢其时，堪为服务于海上丝绸之路的深度融合制度建设所用。
面临的挑战及其突破点
碎片化的制度。目前，在21世纪海上丝绸之路沿线国家并不缺乏合作机制，而是合作机制过多，甚至出现“制度过剩”的问题，除了大量的双边协调合作机制外，还建立了中国—东盟“10+1”、亚太经合组织等多边合作机制，已经形成密集的机制化网络。
在这种背景下，必须推动现有不同机制之间的相互包容和沟通平台的搭建，防止冲撞，特别是注重新老机制间的协调。由于机制性互容涉及复杂利益和权力因素，需谨慎对待、循序渐进，以推进机制相互适应，为海上丝绸之路沿线国家的深度合作创造条件。
外来的掣肘。21世纪海上丝绸之路建设很可能引发大国之间新的“秩序之争”、“格局之争”，特别是“海上丝绸之路”建设将深入到多个区域安全高风险地带。在美国眼里，中国提议的“海上丝绸之路”是对其主导的国际秩序的挑战，美国的掣肘可以预期，特别是“海上丝绸之路”建设穿越南海、马六甲海峡和印度洋等国际贸易战略通道，难以预期其配合。所以，在服务于“海上丝绸之路”倡议的制度建设中，不妨从敏感度较低的便利化着手，并在着力推进制度建设的同时，寻求区域全面经济伙伴关系协定的早日达成。
中国的领导力。21世纪海上丝绸之路沿线国家发展水平参差不齐、利益诉求各异、国家间关系错综复杂，目前，区域整体发展水平较低，市场规模较小，和欧盟、北美自由贸易协定以及东盟等在区域一体化方面取得实质性进展的地区相比，海上丝绸之路沿线国家面向区域内国家的进出口在全部对外贸易中的比重比较低，过度依赖于外部市场。在这样的背景下进行国际制度建设，发挥主导国家的领导力，特别是照顾到各方利益与关切的能力，殊为关键。
文章来源：中国海洋报 作者：中国政法大学国际法学院孔庆江