一、2013年我国海上执法力量改革所带来的成绩
根据2013年3月全国人大通过的国务院机构改革和职能转变方案，我国政府将原属公安部边防局的公安边防海警、原属农业部渔业局的中国渔政指挥中心及其下属三个海区执法总队、原属海关总署缉私局的海上缉私警察等三支海上执法机构的队伍和职责并入国家海洋局，即对原国家海洋局进行重组，但仍然由国土资源部管理。新组建的国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，并接受公安部业务指导。同时，为了加强海洋事务的统筹规划和方便与相关涉海部门进行综合协调，还设立了高层次的议事协调机构国家海洋委员会，其日常具体工作则由国家海洋局承担。可以说，我国海上执法力量2013年的这次改革调整令所有关心国家海洋权益维护和海洋事业发展的国人无不欢欣鼓舞，因为它回应了大家多年来对国家海洋管理与执法体制改革的期盼，而且，特别重要的是，它强力应对了我国近几年东海、南海的海洋权益所面临的严峻挑战。这次海上执法力量改革之所以有如此显著的成效，至少有如下几个方面的成绩可以总结：
第一，初步解决了在人们的心中困扰的中国海上执法长期以来存在所谓“五龙闹海”的局面。“五龙闹海”特指公安边防海警、中国渔政、中国海监、中国海事和海上缉私等五支海上执法队伍在同一片海域、履行各自职责时所存在的职能交叉重叠、效能低下等消极现象，它最初由学界提出，但很快就借助媒介广泛传播，人们在心中由此对我国海上执法力量形成了阴影。不可否认，不同海上执法力量之间职能交叉或者管辖真空等现象的确客观存在，这当中当然也有机构不作为、相互推诿等原因，但更重要的原因应当是“分散执法所不可克服的制度原因”，因为海上执法力量设置的理论逻辑与陆地上的机构设置是相同的，即采取“定职能——定机构——定编制”的逻辑顺序，而海上职能的划分本身就难以把控，因为划分标准不同则结果就会有差异，比如外国商船在中国管辖海域航行，如果以船舶所属国籍来划分，它应当属于政治职能范畴，如果以行为内容来划分，它就应当属于经济职能范畴，但如果船舶具有政治目的或者船舶在航行时严重违反了我国法律，它又进入了政治职能的领域，如果海上政治职能与经济职能分别属于不同的执法力量，则他们在执法过程中就会很容易出现所谓“不作为、管辖交叉、管辖转移”等一系列非执法主体本身所乐见的现象。因此，所谓五龙“闹”海虽然有夸张之嫌，但它也因上述制度性因素而非各海上执法机构自身力量所能克服，只有把海上执法力量进行整合，即好比是“把过去因分工让多人干的活现在让一个人来干”，才能克服“职能交叉分不清”的问题，至于“一个人能干得好吗？既然一个人能干好，为什么当初安排多个人干？”等问题，本文安排在后面讨论。这次改革把原五家执法力量中的四家进行了整合，形成今天中国海警、中国海事两家共存的局面，其结果是过去海上执法职能交叉所引发的“症状”大大缓解，不仅执法力量之间的矛盾纠纷得到最大限度的消融，而且涉海单位和个人也避免了重复被检查、被要求重复办证等困扰。
第二，提升了执法的效率、减少了执法成本。海上执法职能的条块分割被打破之后，执法的效率大大提高，比如一条海警执法船出海执法，可以在避开海上交通违法领域的前提下开展拉网式的全方位、全领域执法和服务，不必要像过去那样海警各家都需安排船舰出海，且各家都不得不采取跳跃式执法以规避执法越权。过去分散执法不仅执法行动本身因人员和装备的重复出海而导致效能低下、成本高昂，而且在队伍建设的时候也需要重复投入，其结果是在国家海洋事业总体投入不变的前提下，人员的经费成数倍增加，而个人的待遇却上不去，工作动力不足，装备的数量和经费额度成数倍增加，而装备特别是船艇的吨位却上不去，深海维权执法的能力大大受限。
第三，增强了维权执法的力度，特别是大大提升了深海维权的效能。把四支海上执法力量整合之后，一方面，不仅原先分散的人员和装备集中起来形成了合力，而且为后续“集中精力办大事”，即人员精英化、装备现代化发展创造了条件，海上维权执法的力度大大提升，且前景逐步向好；另一方面，这次的改革重组并不只是简单的形式上的单位合并，而是职能的互补整合、资源的优化配置。原来的中国海监和中国渔政，因不具有警察性而在海上执法时常常因不具备运用警察强制措施权限而给复杂的海上行政案件查处工作带来极大的被动，还因不具备武装性而在深海维权时因不具有配备武器的资质而给维权工作带来巨大的风险，现在职能整合后的中国海警，虽然其内部仍然存在固有的职责分工，但作为一个整体，其无论在名义上还是实质上和法律上，都已经具有集武装性、警察性、行政性和服务性于一体的维权执法和服务的资质、人员、装备和能力。当前，中国海警借助整合后人员和装备的优势已经形成了对东海钓鱼岛海域和南海南沙群岛海域循环武装维权巡航的长效机制，且后续的大吨位舰艇还将陆续跟上，有力地震慑了外部非法力量，以执法的方式有效地保护了我国海洋权益免遭侵犯。
第四，接轨国际，方便了中国海上执法力量开展国际交流合作。
国际上海洋管理体制有三种类别：（1）以英国、俄罗斯、日本、澳大利亚为代表的分散型管理体制，他们的海洋管理工作分散在政府各个部门；（2）以美国、加拿大为代表的半集中型管理体制，他们有一个能管理大部分海洋事务的组织；（3）以韩国、法国为代表的集中统一型管理体制，他们由一个部门高度集中、统一管理涉海事务。海上执法体制虽然属于海洋管理体制的一部分，但并不意味着它们之间就要保持绝对的一致，事实上，当前国际上不论自身的海洋管理体制类型，普遍采取的都是集中统一型的海上执法体制，其中比较典型的有美国海岸警卫队、韩国海洋警备安全本部（前身是韩国海洋警察厅）、日本海上保安厅、加拿大海岸警卫队等。即使原先实行分散的海上执法体制的国家也在纷纷通过改革而效仿综合，比如英国就在1994年通过对大部分海上执法力量实行整合而形成海上保安厅与海岸警卫队并行的局面。因此，国际上实行海上综合执法是一个普遍的现象和趋势，我国过去曾因海上执法力量分散而在与国际上的相关机构开展交流时出现被动，因为我们每次交流都要安排多个机构才能与他们的一个机构形成有效对接，否则，即便是因为某一方面的事务而只安排专门机构予以联系，也会因业务之间有相互牵连而给中外合作谈判及后续的执行工作带来困扰。现在只有中国海警和8中国海事两家机构，相比过去已经简单很多，对外交流也方便很多，中国海警自重组以来已经多次以自己的名义派代表参与国际多边执法合作会议、开展双边执法合作会谈直至舰船出访活动。
二、我国海上执法力量2013年改革后所面临的新问题
重组之后的国家海洋局以中国海警局的名义开展海上维权执法，自2013年至今已有近5年时间，其在取得上述骄人成绩的同时，自身也暴露出一些在改革初期所始料未及的问题，其中最突出的表现为：
第一，中国海警局身份的确切性和独立性存在争议。根据国务院机构改革和职能转变方案规定，“国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。”它意味着两点含义：一是国家海洋局与中国海警局的内涵并不相同，前者应当包容后者，即前者属于综合性海洋管理与执法主体，后者中国海警局应当只是一个纯粹承担执法职责的主体；二是中国海警局应当只是一个名义主体，实质上应当还是国家海洋局在维权执法，中编办副主任王峰2013年3月11日在回答日本记者提问时也指出“中国海警局并不是一个新设部门，”即并没有中国海警局这个编制。显然这只是一种理解，中国海警局自身则并不这么看。他们认为，中央任命了国家海洋局局长兼任中国海警局政委，还任命了公安部一位副部长兼任中国海警局局长，中国海警局有自己的办公场所和人员、装备，且以自己的名义开展工作，即中国海警局是一个有名有实的客观存在，应当是一个独立的主体。也的确，既然是以中国海警局名义执法，那中国海警局就应当是一个具有机关法人身份的能够独立承担责任的主体，但让中国海警局独立又非海上执法改革决策层面当初之本义，且并非国家海洋局所愿，因此，争议难免，且难以克服。
第二，重组之后单位的性质和人员的身份具有不确定性。国家海洋局重组之前的四支执法力量有三种性质，人员更是多重身份并存，即边防海警机构具有武装性，人员有军官和士兵两种身份；缉私警察机构具备警察性，人员有警察、合同制船员两种身份；海监和渔政机构具有行政性，人员有公务员、事业编制和合同制船员三种身份。如此多性质的单位和如此多身份的人员的汇集，且他们各自都尽力为自身的利益张目，改革的复杂性导致中国海警局的整体性质至今尚无定论。
三、对2013年我国海上执法力量改革的反思
2013年确定的我国海上执法力量改革的方案，经历近5年的运行实践，也经历近5年的争议与探索，其间的成绩与问题也在近5年的时间里如上面所描述的已经有所沉淀和浮现。应当说，成绩符合当初改革的预期，但问题为什么会发生？改革之初又为什么不能预见？这些不能不引起我们反思。
第一，整合四支海上执法力量，不仅克服了其自身所不能克服的因海上职能类别之间固有的交叉特性所引起的一系列问题，而且还直接解决了因分散执法形不成合力所导致的深海维权力度不够的现实问题，这些足以说明2013年海上执法力量整合改革的道路方向是正确的，改革也是及时的。
第二，虽然2013年的海上执法力量改革有成效，但是也不能因其有效就认定其是完美，因为从力量整合后深海维权的结果来看，我们尽管暂时顶住了一些心怀野心的个别海洋大国和部分周边海域相邻国家对我国海洋权益保护带来的压力，但潜在的特别是未来的形势依然很严峻，而且中国海警目前已经处于高负荷工作状态，其当前的警力与海上维权执法的现实需要来比明显不足，如果庞大的中国海事队伍和地方海上执法力量也能加入这次海上执法力量整合行动之中，其效果必然要好很多。现在的问题是，中国海事和地方海上执法力量为什么没有整合进来？我们不妨试着分析一下：中国海事是交通部中国海事局的简称，它是集海上交通管理与执法于一体的国家机关，即中国海事并非一个独立的纯粹海上交通执法机构，如果中国海事的执法职责要并入国家海洋局，则意味着交通部的海事局要整体移交，这无疑超越了2013年整合海上执法力量以应对紧迫的深海维权形势的初衷，还有可能陷入大部制改革是以职能为标准还是以疆域为标准的无休止的讨论之中而贻误时机。另外，地方海上执法力量当前普遍都是按照与国家海上执法力量商定的近海区域内开展执法活动，地方执法支队、执法大队沿着国家漫长的海岸线广泛分布，其人员众多，综合执法素质普遍要求不高，关键是其核心装备船舶的吨位普遍较少，难以满足深海维权的核心任务要求。因此，2013年的改革虽然仓促，但在当时舍弃中国海事和全部地方海上执法力量应当也是一个合理的选择，也正因为它合理，故在近5年中，虽然也存在中国海事与地方海上执法队伍中有人对加入中国海警的期盼，倒也没有发现比较棘手的问题。
第三，国家海洋局在2013年重组之前，虽然也是集海洋管理与海洋执法于一体，但它在内部是把管理与执法进行了明确的分工的，而且其专门的执法机构中国海监总队是经1998年中央编委确立具有正式编制的单位，即是一个隶属于国家海洋局的具有独立地位的行政执法单位，这一点与中国海事局完全不同，海事局虽然在其分散是直属机构内部也设立了执法支队，但在中央层面其海事管理与海事执法是完全融合为一个单位的。而2013年国务院机构改革方案的文字表述是“将国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理……。”显然，从文字的字面意义看，2013年重组后的国家海洋局的确是把海洋管理与海上综合执法完全融合了，但这样就产生了一个问题：在外延上海上综合执法要大于海洋管理，即存在管理与执法在内容上严重不对称。之所以把这种“不对称”称之为问题，一是因为，以前我们类似的经验都是对称的，比如中国海事局是海事管理与海事执法的完全融合，但它们二者是完全对称的；二是因为，如果管理与执法不对称，就存在让管理机构去监督执行（执法）超越自身管理范围事项的嫌疑。而且，如果管理机构的管理内容与执法内容是对称的，即使开展执法时所使用的名义与管理机构的名义不一致，也不会产生问题，比如，农业部渔业局是以中国渔政局的名义开展执法，他们的工作也是很顺利的，并没有暴露什么争议，但是，国家海洋局以中国海警局的名义开展执法就出现了争议。因此，国家海洋局的海洋管理与中国海警局的海上执法在内容上的不对称就是一个“问题”，而且这个问题并不只是形式上的，而是实质上的，因为“重组国家海洋局”在实际上是落空了，它的结果就是“组建中国海警局”。中国海警局有自己的领导班子、自己的队伍、自己的装备甚至自己的名称，它与国家海洋局的连接点就两个：一是政委是海洋局领导兼任的，二是中国海监队伍是从海洋局来的，但它原来就是一个独立编制单位，这两点并不足以把这两个本就是“两张皮”的单位合二为一。显然，这个问题在重组国家海洋局的当时就应当能够预见到的，既然如此，为什么一定要把中国海事执法力量强行与国家海洋局拉在一起？而且在国家海洋局内部也不给其一个相对独立的编制？难道海上行政管理与执法就绝对不能分离吗？答案应当是否定的。
第四，组建中国海警局的原四支队伍具有三种性质，且人员具有多重身份，表面上看这些对改革的推进形成巨大阻力，其实不然，下面阐述两点理由：（1）根据海上行政职能的要求，海上执法力量应当具有武装性、警察性和行政性等基本性质，而原四支海上执法力量恰恰具备这个要求，虽然它们的性质是分散具备，但由于武装性、警察性和行政性具有兼容性，故队伍的性质不同并不会影响他们彼此融合。（2）人员的身份与其所在单位的性质紧密相连，如果单位的性质发生改变，则人员的身份相应的也会有所变化。来自人员的阻力不是身份本身的改变，而是与其身份紧密相连的待遇的降低。应当说，任何一场改革，在本质上或者最终都是对人的利益的调整，海上执法力量改革是奔着提升海上维权执法的能力和效率的目标去的，只有不断提升海上执法人员的待遇，这个改革目标才不会落空，因此，人员的身份复杂应当也不是改革的阻力。既然如此，中国海警局自组建至今，为什么在5年时间里这四支队伍的单位性质和人员身份都无任何变化？只能有两种解释：其一，现状是最好的；其二，改革的目标尚不明确。显然，第一种解释是不通的，因为它已经影响到了队伍的稳定和执法的效率，只能有第二种解释，那么，改革的目标为什么明朗不了？它的纠结到底在哪里？
四、实现我国海上执法力量改革发展目标需要解决的关键问题
根据上述分析，2013年实行的我国海上执法力量由分散走向综合的改革方向是正确的，其具体实施方案虽然有不可理解的地方，但也有合理的因素，尽管如此，四支海上执法力量自整合之后（实际上是包括单位定性、人员定编等复杂的整合工作还没有完毕）就立即遇到了瓶颈，而且其竟然在近5年的时间里就一直“停滞不前”，看起来有些蹊跷，其实，如果仔细分析就会发现，中国海警局不是不想向前走，它是走不了，因为它虽然有名称，但是它没有编制,它的“户籍”在国家海洋局，它的“双脚”完全被国家海洋管理旧有的体制给禁锢了，即便如此，中国海警局也不愿意后退，即不愿意退回到像中国海事局一样融管理与执法于一体的状态，结局就只能是国家海洋局与中国海警局在“僵持”中维持现状。显然，中国海警局的“现状”具有不可持续性，只有打破现状即打破旧有的海洋管理体制这个瓶颈，以中国海警局为代表的中国海上执法力量的发展才有希望。但是，破解固有的海洋管理体制只是手段，其最终目标应当是在营建一个崭新的海洋管理体制的前提下，组建一个具有独立主体资格地位的综合海上执法力量。显然，要实现这个目标，必须解决好如下几个关键问题：
1.海洋管理体制中海洋管理（决策）与海上执法（执行）的关系问题
当前在我国的行政组织的行政职权配置中，不管是在陆地上还是在海上，一个普遍而突出的问题是管理决策与执行权不分离，即一个机构同时拥有决策的制定权和执行权。决策与执行相统一的优点是决策能够得到有效的执行，应当说这种模式与行政机关“效率优先”的原则要求是一致的，但其也存在一个致命的缺陷，就是政策制定与执行之间应有的相互制约作用完全丧失，这样就会出现政府部门通过出台政策的方式把国家利益部门化，并尽可能的推卸应当由本部门承担的法律责任，从而直接或间接损害国家和行政相对人的利益。正因如此，党的十七大明确指出要“建立健全政府决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构与运行机制”。党的十八大再次重申了“建立健全权力运行制约和监督体系”的决心，将“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”作为大部制改革的目标之一。然而，2013年国务院机构改革关于重组国家海洋局的方案却明显与党的上述决议相违背，由此可见固有的海洋管理体制改革的难度。但是，即便再难，党的决议必须坚定不移的落实，具体到海洋管理体制改革就是要坚持海洋决策权与执行权（海上执法）分离的原则。国际上陆地公共行政改革中决策与执行分离的模式主要有三种：以英国为代表的决策与执行彻底分离模式；以俄罗斯为代表的执行从属决策部门模式；以日本韩国为代表的执行部门相对独立模式。我国的陆地公共行政改革所普遍采取的是介于上述第二种与第三种之间的模式，即“决策部门直属于政府，执行部门附属于决策部门，受决策部门直接管辖。”海上的管理体制也基本上与陆地上一致，如2013年改革之前农业部渔业局附属设置一个相对独立的执行机构中国渔政、国家海洋局附属设置一个相对独立的执行机构中国海监等等。但是，国际上海洋管理体制普遍采取的却是决策与执行彻底分离的模式，即它们普遍都是设置一个不直接隶属于任何一个海洋管理部门的专门的海上执法机构。因此，我国当前开展海上执法力量改革，其实质上是对现有的海洋管理体制的改革，必须坚持海上行政管理体制中决策（海洋管理）与执行（海上执法）彻底分离的原则，海上执法力量改革才可能迈出新的步伐。可喜的是，2018年新一轮国家机构改革把原国家海洋局（中国海警局）管理的海警队伍全部划隶武警总部，把原国家海洋局海洋管理的职能任务则划归自然资源部，这样，海警部队海洋管理的职能就被自然资源部、农业农村部、海关总署等进行分散设置，但海洋执法的职能则除海事以外都在武警总部进行集中统一，原来国家海洋局所实施的海洋管理与执法部分不分的现象得以解决。
2.海洋综合管理与行业性管理的选择性问题
行业性管理本身就是在管理事务复杂、管理对象多元的背景下开展专业化分工的产物，它是管理工作的一个进步，我国目前的海洋管理模式本就是陆地行业性管理体制的延伸。当前国家开展的大部制改革不是对行业性管理的否定，恰恰相反，它是把职能相近的、业务范围趋同的相对集中由一个部门来管理，以避免因职能交叉而出现重复管理、多头管理的现象，是一种更高层面的行业性管理。海洋综合管理的思路是把所有涉及海洋事务的职能统统集中到一个部门比如海洋部来进行集中管理，显然，海洋部这种大部制的设计并不是以职能的类型相同或者相近为标准来划分的，而是以是否涉海来划分的。如果以这个标准分类，国家的行政管理部门设置就只有涉海的海洋部、涉陆的陆地部、涉天的天空部了，显然它与现代管理所倡导的专业化科学管理的要求完全是背道而驰的。本来，海洋与陆地天然就是一个整体，所有下海的人（开展海上经济活动）都是为了更好的上岸（陆地生活），国际法所规定的确定海洋权益的原则也是“以陆定海”，因此，海洋与陆地在管理上是不能割裂开来的，把陆地上的大部制各自向海域延伸，既有历史上的传统管理经验优势，也符合科学管理的要求。尽管如此，国内外还是存在一种思维，即分散管理固有的弊端如部门之间各自为政、相互推诿、效能低下的问题只有通过综合管理才能克服，其实未必如此，过去的分散管理确实存在上述问题，我们不妨分析一下这些问题产生的原因：（1）根本原因是决策与执行合一所带来的部门利益作祟。一直以来分散的管理部门都是把决策权与执行权捆绑在一起，即他们各自都有决定自身部门利益的权力和机会，比如，假设渔业管理部门自己有权力决定出海捕鱼收费标准和条件，自己又有机会执行收费行为，这就会给渔业管理部门形成激励，同样，海事部门也可以对渔业船舶的海上交通行为作出与渔业管理部门类似的决定，于是，渔业部门与海事部门就产生了管理交叉。如果海上行业管理部门的决策行为不能给自身带来直接的利益，即执行权与决策权实现分离以割断利益链，那么部门的管理行为就会摒弃部门利益而回归正当性。（2）部门之间缺乏综合协调。分散管理是根据职能类别各管一行，但各行业之间在某些事项存在交叉不可避免，横向联系协调是解决问题的必要途径，而最有效的方式是建立一个高于各横向部门的协调组织作为开展协调的平台。因此，海洋综合管理和行业性管理两种模式比较的话，应当是选择行业性管理，但要建立一个海洋综合协调机构作为行业之间横向联系交流的平台。我国2013年在重组国家海洋局的方案中，虽然其把海上执法与海洋管理合一的策略不可取，但它在基本保持海洋行业管理模式的前提下，又新设立了一个承担统筹协调海洋重大事项的高层次议事机构国家海洋委员会这个内容无疑是一个前瞻之举，2018年国家海洋局并入新设立的自然资源部，但海洋分散管理的局面并没有改变。
3.海洋管理与执法中中央与地方的关系问题
我国当前的海洋行政管理体制（以海洋与渔业管理为例）普遍实行的是中央垂直管理与地方横向管理相结合，前者采取的是中央政府职能局—海区—海洋管区的垂直管理体系，中央系统一般都不参与地方的海洋行政事务。后者即横向的地方海洋行政管理又有三种体制：（1）海洋与渔业管理相结合的体制，如辽宁、山东、江苏、浙江等，管理机构名称一般为海洋与渔业厅（局）；（2）隶属于国土资源管理部门的海洋管理体制，如河北、天津、广西，他们遵循中央机构改革模式，将地矿、国土、海洋合并在一起，成立了国土资源厅（局），其下属海洋部门负责海洋综合管理和海上执法工作；（3）海洋分局与地方海洋行政管理部门结合，如上海。地方海洋管理体制中有些存在与中央不一致的隶属关系的情况应当会影响到地方与中央的职能有效衔接，但这些并不是当前所关注的重点，当前大家特别关心的应当是中央与地方在海洋管理的范围、对象和权限及相互关系等方面到底如何界定？之前学者们有两种主要意见：一种是采取美国、澳大利亚的分区域管理模式，严格划分中央与地方管辖海域，即把领海（美国标准是3海里宽）以内的海域除了涉及国防等国家事务外基本归口地方政府管理，其余的外海事项则基本归口联邦政府管辖；另一种是中央与地方分事项管理模式。笔者不同意这两种把分区域与分事项绝然分开的意见，一是因为我国是单一制的中央集权型国家，与西方联邦制的中央与地方分权不同，我国宪法对中央与地方的关系作了明确规定“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”，即地方政府的权力实质上是中央政府授予的，因此，纯粹按海区来分配地方与中央的管辖范围与我国的政治制度不一致；二是近海的大部分事务的确有很大的地方性，授权地方自主管理对发挥地方的积极性有帮助，但地方管理不能违背中央的统一计划，因此，把地方近海的某些事项划归地方管理，但把某些超越一定规模、可能涉及全局性的事项收归中央管理，比如《中华人民共和国海域使用管理法》规定“填海50公顷以上的项目用海、围海100公顷以上的项目用海、不改变海域自然属性用海700公顷以上的项目用海、国家重大建设项目用海、国务院规定的其他项目用海，必须由国务院审批。”当前我国中央与地方在海域管理权限划分问题上，不论采取的是上述哪种模式，都基本没有明显争议，他们不仅各自都有多年的经验积累，而且在制度层面也趋于完善，现在比较棘手的问题是国家层面的海洋管理制度规范在地方未能得到有效的贯彻，这其中最根本的原因应当是国家把近海的管理和执行权捆绑授权给了地方政府，地方政府基本上都是采取在海洋管理部门附属设置相对独立的海上执法部门，结果导致地方政府在自身短期利益和局部利益的驱使下出现了海上执法不力或者选择性执法的状况。因此，我国可以在基本保持当前中央与地方海洋管理模式的同时，把海域执法权限完全收归中央，形成全国统一的海上执法力量，这样不仅可以实现对全国所有海区进行统一的有效监管，还进一步增强了深海维权的能力。但是，2018年的海警队伍划归武警的改革方案暂时还是保留原来中央与地方海上执法分离的模式，今后是否进行深度整合还需要更进一步的探索实践。
4.中国海警与中国海事的发展方向问题
中国海警是集海上维权、治安管理、渔业管理、打击走私和海洋监察等多项职责于一体的海上综合执法机构，它的性质在2018年转隶改革前是集武装性、警察性和行政性于一身的。中国海事是专门的海上交通执法机构，它在性质上只具有行政性。目前在渔业管理和海洋监察两项职责中还存在游离于中国海警之外的地方执法力量，因此，从长远来看，中国海警还存在对地方海洋管理与渔业执法队伍进行整合的问题。中国海事是中国海事局的简称，它是集海上交通管理与执法于一身的海上综合管理机构，中国海事局在中央层面没有设置统一的海上执法机构，但在其直属的沿海12个海事局的内部则均附属设置了相对独立的海事巡查执法支队，因此，中国海事当前存在着把12支海事执法队伍进行整合的问题，只有内部整合才能具备集中力量开展维权执法的条件。比较而言，中国海事的内部整合比中国海警把其游离于自身之外的地方执法队伍整合要相对简单，因为中国海事的下属执法队伍本就在其中央直属管辖的系统内部，而中国海警的情况则分属于中央与地方两个行政管理系统，而且地方还存在处于海洋与土地等不同职能类别的情况。不管怎样，中国海警与中国海事长期处于维持现状绝对不行，因为它不仅损害全国性的涉海法律法规在地方执法部门贯彻执行的有效性，而且还根本违背国家集中海上执法力量开展深海维权的战略部署。但是整合工作还需分阶段进行，首先实现中国海警的中央与地方海上执法力量的整合，以及中国海事局各支巡查执法支队的内部整合，然后再实现中国海事与中国海警的整合，整合的方式当然是重组中国海警局，即把中国海事队伍以武警文职人员的身份集体加入中国人民武装警察海警部队。
五、结论
我国海上执法力量经历2013年、2018年两轮改革之后，原来存在的“五龙闹海”问题、海警队伍管理与执法不分的问题、海警执法力量内部体制和人员身份不统一问题等等都得到了合理解决，而且，如果能够坚持前面阐述的一个改革发展的目标前提和四个关键点，我国海上执法力量建设的前景非常乐观，但是，并不能因此就肯定我国海上执法力量改革已经终结。应当说，最新一轮的海上执法力量改革正在开启，因为其一，当前的海警执法队伍在全部隶属武警总部之后，其人员身份应当至少包含军人和文职人员两种，而海警在职能方面又包含执法、维权、作战和服务四项内容，关于人员和职能的对应问题，是采取“一人多能、一船多责”，还是采取“一人一能、一船一责”，需要继续探索实践；其二，海上执法力量中的中央与地方、海警与海事的整合之路还需要继续探索实践；其三，确保海我国上执法力量在世界海洋国家体系中处于相对优势是我们海上执法改革的终极目标，而海上执法力量的强弱又永远是一个相对的概念，它必须紧跟我国及世界海洋经济、政治甚至军事的发展步伐，因此，海上执法力量的改革永远在路上。
文章来源：原文《论我国海上执法力量改革发展的目标》发表于《公安海警学院学报》 2018年第2期。
作者：李林 公安海警学院基础部法律教研室主任，教授，主要从事海上执法方面的研究）。