史春林：“21世纪海上丝绸之路”沿线海上通道非传统安全治理合作法规之完善

针对上述问题，中国应与“21世纪海上丝绸之路”沿线的其他国家以及联合国、国际海事组织、国际海道测量组织(IHO)、国际海上人命救助联盟(IMRF)、国际油污损害赔偿基金组织(IOPC FUND)、国际航标协会(IALA)等有关海上通道安全的国际性或区域性的政府间或非政府组织加强磋商、密切协调，尽快健全能够明确表达各方权利与义务以及具体的、可操作的、具有较强效力与约束力的法规。

一、充分利用现有规定中科学合理内容

尽管由于各种原因，《联合国海洋法公约》存在一些缺陷与局限，但总的来看该公约及其做出的权利、义务和制度安排在国际法层面确立了海上通道安全治理合作的基本原则，为协调沿线各国参与合作提供了一个主体框架。具体来说，包括沿海国管辖权、过境通行权、专属经济区、船旗国管辖、科学研究、污染防控、争议解决和人类共同继承遗产等基础概念，构成了有关合作的核心要素。由此可见，该公约是目前有关合作的最全面、最重要与最权威的国际法依据。

因此，沿线国家应首先要利用现有的《联合国海洋法公约》及其他国际海事公约与协定等有关条款，采取切实措施积极履行有关权利与义务，努力实现这些公约与协定所约定的目标，形成沿线各国政府间一致性并具有法律约束力的行动。为此，应积极倡导和促进沿线国家尽快加入有关国际海事公约，以便能够及时、便捷地分享资金、情报等方面资源，进行相关技术合作与联合培训。同时，沿线国家还要协调好国内法与国际公约的对接，将沿线各国所参加的国际公约尽快转化为国内法进而在各国能够普遍适用。如沿线国家可参考国际海事组织制定的《海上事故或事件安全调查国际标准和推荐做法规则》中有关海事安全调查合作的理念，以该规则的合作精神为宗旨，以合作调查内容为蓝本，以共同查明原因、判明责任、防止事故再次发生为目的，针对沿线发生的海损事故与船舶溢油事件，制定符合沿线国家利益的海事调查合作机制，在事故信息通报、立案调查、肇事逃逸协查、证据交换等方面达成合作，在共同分析事故原因与责任认定的基础上出具海事调查报告并以此进行有关海事纠纷调解，根据有关规定实施联合行政处罚，从而更好解决目前沿线海事案件难以调查、无法结案的尴尬局面。另外，沿线国家还应及时反馈有关公约与协定在执行过程中所存在的问题，推动沿线通道非传统安全治理合作进一步体系化、制度化与效率化。

二、积极参与现有法规修订与完善

1.对现有法规中落后于时代要求的问题进行修订。

如《联合国海洋法公约》将海盗定义为公海或没有任何国家管辖的海域发生的行为，使专属经济区发生的海盗行为成为无人管辖的灰色地带，因此目前一些海盗选择在专属经济区特别是有争议的海域内犯案。在这种情况下，可将紧追权延伸至他国管辖的专属经济区。当然，出于对他国海上权益的尊重，外国海事执法舰艇或军舰在他国专属经济区内抓捕海盗应在事后进行及时通报，而且当海盗是他国国民时应将抓捕的海盗移交给其国籍国。在此基础上，还应进一步完善被劫持船舶追回、海盗财产冻结以及加强营救被绑架海员的有关规定，压缩海盗生存与活动的法律空间，从根本上解决赎金支付问题，使防范与打击海盗规定能真正落到实处。

2.对原法中未涉及或新出现的问题应增加相关内容。

如《联合国海洋法公约》中对有关通道利用、资源分配、权益争端、生态安全保护等方面的规定较为缺乏，因此需把相应的内容添加进去，特别是对一些敏感与新出现的问题做出相应规定。

3.对于一些较为笼统、含混不清、有争议的条款加以具体明确。

如《联合国海洋法公约》中的“历史性权利”“航行自由”等内容需进一步具体化、明确化、精细化和可操作化，进一步制定或完善有关相配套的具体规则和操作程序，从而有利于治理合作目标进一步分解与实施。如目前海上恐怖主义概念内涵还没有得到明确界定，这就为沿线有针对性开展相关治理合作增添了不少困难，因为给海上恐怖主义下定义是动员国际社会反对海上恐怖主义一个必要前提。因此，沿线国家应一道努力，首先明确界定海上恐怖主义的统一概念，制定能为沿线各国所接受的有关公约，为更有效与更有力防范与打击海上恐怖主义提供相应的法律支持。

4.增强有关条款的约束力。

应把一些建议性条款改为强制性条款并明确相应的对话磋商、落实举措、监督评价机制，设计与之配套的激励与惩戒措施，特别是要增加针对违反规定的法律责任条款，增强有关法规的约束力。同时，还要完善有关司法协作与争端解决内容，并从个案处理层面上升为制度化、常规化执法合作。

三、根据需要制定新的法律规范

沿线国家应加强与有关国际和区域组织合作，构建能够为沿线各方普遍认同、符合客观实际与各方利益诉求的新的法律框架、行为准则、制度规范和标准体系，明确界定各方在有关治理合作中的资金来源、任务分配、获益方式、使用监管等方面的权利与义务，为沿线国家参与合作提供明确的法规依据。为此，沿线各国应具体商定有关治理合作法规制定的路线图与时间表，针对有关法规所适用的地理范围、监督和执行以及争端解决机制、是否具有约束力等核心问题排好先后顺序、制定操作性强的谈判方案，共同打造有关治理合作新法规。如为了增强沿线国家有关人员救助职责，可协商议定海上搜救责任区及其跨界搜救的有关法规。由于搜救责任区的划分并不涉及且不得损害国家之间海上边界的划分，因此沿线国家通过协商来议定搜救责任区具有可行性且具有十分重要的作用，既可排除沿线国家一些不必要的顾虑与人为阻碍，又可明确沿线国家搜救义务，强化其协调与配合意识。

沿线国家还应进一步强化联合执法的法律基础，尽快签署执法合作的专门协定。目前沿线既有各国可享有航行自由的国际通道，又有各国境内管辖通道。在这种情况下，沿线各国对其境内通道享有的主权并非绝对的。因此，为了有效遏制沿线通道各种有组织犯罪，有关国家不仅有单独或共同采取必要措施保障本国管辖通道安全的义务，而且还需通过缔结协定的方式向其他沿岸国相互开放通道的权利及对本国境内通道排他性管辖权，即通过签订双边与多边国际执法协定等形式，确立常态化沿线通道执法合作模式。为此，沿线国家应在有关通道执法管辖权问题上相互合作并让渡部分管辖权，签署明确规定各自权利与义务的合作协定，尤其是应重点拟定跨境联合执法相关的法律原则和规则以及执行突发事件危机预警和管理办法。在此基础上，沿线国家还应联合制定有关通道治理合作司法公约，完善国际司法审判互助协定，就沿线通道治理合作的司法协助部门、程序与例外条款以及执法纠纷处置和管理协查制度等做出相应规定。

四、通过法规建设，提升中国制度性话语权

中国作为“21世纪海上丝绸之路”建设的首倡者，也应是沿线通道非传统安全治理合作法规建设的推动者。而目前中国在这方面主导权有限、领导力不足，即主动倡导修订或制定法规较少，而被动接受国际法规安排较多，制度性话语体系总体处于弱势地位，不利于中国参与推动有关治理合作。因此，中国这种制度安排与规范设定能力不足的状况亟待改进，以努力提升制度性话语权。

1.从理念塑造来看，在新时代中国应坚持与传播“新安全观”的“互信、互利、平等、协作”与“亚洲新安全观”的“共同、综合、合作、可持续”核心思想，特别是坚持“21世纪海上丝绸之路”的“共商、共建、共享”与“海洋命运共同体”的“平等互信、公平正义、共建共享”的精神,为推动国际海洋法特别是国际海事公约有关安全治理合作提供全新理念、基本原则和价值指导。

2.从体系完善来看，中国应尽快审查现有法规，在法规体系与层次完善上做到内外兼治：

从国内相关法规来看，现有国内有关法规制定时间较早、级别较低，对有关沿线通道安全治理合作关注不够，同时有关国际条约在国内适用问题上存在一定程度混乱。

从沿线中外双边协议来看，目前中国与周边国家合作态势良好，但与中东及非洲以及南太平洋有关地区和国家合作欠缺，因此随着“21世纪海上丝绸之路”建设的深入发展以及海外利益的延伸，中国应加强与沿线中远海地区的合作，如与波斯湾与亚丁湾沿岸国家签署双边合作协定。

从沿线区域及国际多边协议来看，一方面，从利用现有合作法规来看，中国在国际协议框架下参与沿线治理合作可受到相关法规保护，从而有效规避部分风险，同时以身作则做好履约工作有利于树立负责任大国形象、提升国际地位。另一方面，参与推动新法规制定。

3.从路径实现来看，中国应在遵守《联合国海洋法公约》等有关国际海洋法的基础上，主动参与或主导有关议题研究及规则制定，在新的治理合作规则及有关危机处理过程中牵头立法，积极推动公正合理的沿线通道新秩序与新体系建立，满足沿线发展中国家对传统规范和既有标准调整诉求与实践期待。