李志文：中国海上执法机构执法协同中的协调配合

海警机构与海事管理机构的不同性质造就了各自在海上执法中的优势。海警机构吸纳原海监、渔政、边防和缉私等机构职权后的综合性执法机构定位，使之具有部分领域的专业优势，而基于隶属武警部队序列的性质，其执法又被赋予较强的威慑性；海事管理机构作为专门负责海上交通相关事务的国务院交通运输部下属行政机关，对于海上交通相关事项的行政执法则更具专业性。

其一，专业性差异。海警机构在海上执法中的专业性优势主要体现于海上安全保卫和渔业监管方面，前者源自海警机构的警察权，产自海警机构本身的职权，而后者则来自海警机构对中国渔政部分职权的整合。但这并不意味着海警机构在渔业方面的专业性全面覆盖了渔政的各个领域，有关渔业发展政策和规划制定、组织渔业生态环境保护以及指导渔业安全生产等方面的职权依然由国务院农业农村部下属的渔业渔政管理局负责，海警机构仅具有渔业监督执法的专业性。海事管理机构的专业性优势主要体现在针对海上交通安全事务的调控，既包括拟定海上交通安全领域的政策法规、技术规范以及行业标准，也包括具体开展海上交通管理执法，无论对象是否特定，海事管理机构皆能在该领域开展专业化执法。

其二，震慑性差异。海警机构隶属于武警部队，《海警法》设专章明确了其使用警械和武器的职权，依此，我国海上执法中合法使用武力主要由海警机构负责，其执法相对更具威慑性，对于海上违法活动及侵犯我国海洋权益的行为打击力度更强。当然，海警机构在海上执法中使用武力的前提条件和行使限度都受到一定的掣肘，只有在已穷尽其他执法手段的迫切情形下，才能在发出警告后，使用合乎比例原则的武力手段。而对于海事管理机构，《2021海安法》及其他法规并未就其使用武力做出明确、公开的授权，一般认为海事管理机构在海上执法中不能使用武力。出于此种原因，海事管理机构在海上交通安全领域中的执法也具有较低的政治敏感度，相对不易招致国际舆论非议。尽管在海上执法中合法使用武力已构成国际习惯，属于遵循国际法的行为，但考虑到国际政治、舆论等因素的影响，在一些情形下由排除了武力执法手段的海事管理机构开展海上执法，更有可能收获良性的结果。

对于海警机构与海事管理机构可能开展共同执法的情形，依据共同执法行为的性质，以及两大执法机构的专业性、震慑性特征，能够基本解决一部分海警海事共同执法情形下的协同问题。

一是涉及渔业船舶的海上交通事故调查。海事调查作为一种复合的行为链，其法律性质的认定，可参考最高人民法院关于对《交通运输部海事局关于商请明确海事调查结论是否可诉的函》的复函对海上调查可诉性的确认，结合参照规范性文件认定行政行为的法律方法，认为海事调查具有行政行为的属性。海上交通事故调查隶属于海事调查，同样属于行政行为，具有业务上以及法规执行上的专业性要求，基于这一考量，《2021海安法》确立了由海事管理机构负责调查，其他部门参与或配合的一般原则，但特别重大或国务院认为有必要的情形，由国务院或其授权的部门组织调查。由于海上事故往往并不局限于单一领域发生，实践中可能出现既涉及渔业生产又与海上交通相关的事故。考虑到此类事故中海事管理机构的专业性已不足以全面覆盖整个行政行为，渔业主管部门和海警机构应当参与到调查程序中，并且由海事管理机构负责组织并承担主要工作，海警机构负责参与或者配合，从而跨越执法部门间的专业性区隔。此时，海事管理机构对海上交通事故调查的职权，优先于海警机构对渔政监督管理的职权。

二是针对因紧急情况进入我国内水的外国籍船舶管理。从国际法上看，一国对其内水享有完全且排他的主权，外国籍船舶未经允许不得入内。但出于人道主义的考虑，遇难的外国籍船舶可以基于一种相对的避难准入权进入内水，沿海国可凭借《公约》第221条的规定行使干预权，以保障内水安全。我国对外国籍船舶避难的干预权主要由海事管理机构和海警机构联合行使，由海事管理机构对紧急进入我国内水的外国籍船舶进行指示、督查，并且及时将情况告知海警机构，进而提升海警机构进行海上安全保卫执法的效率，对在我国内水违反法律规定的外国籍船舶进行快速反应。这表明，两大机构在针对进入内水避难的外国籍船舶共同执法时，海事管理机构主要承担低震慑性的违法行为预防职责，而海警机构则负责执行高震慑性的违法行为强制。

三是紧急情况下的海上搜救。海上搜救作为一种针对海上突发事件的执法活动，处置难度大，涉及领域广，往往需要多个机构共同协调执法。“协调”意味着通过要素互通，形成优势互补的良性循环，在推进海上执法机构自身行动能力提高的同时，促进系统目标的实现，为此，海警机构与海事管理机构需以其专业性优势为凭据，分配各自的具体职权，共同开展紧急情况下的海上搜救。由于海警机构具有保卫海上安全的专业性，有权处理海上突发事件中的求助，故当海上突发事件引发海上搜寻救助需求时，海警机构需要在及时通报海上搜救中心的同时，积极参与施救。此时，海事管理机构针对海上搜救方面的专业性起主导作用，海警机构接受海上搜救中心统一组织和协调。

尽管现有机制下海警机构和海事管理机构共同执法时可以配合和衔接，但仍无法完全排除两者执法权难以清晰区分的情况。为此，需要继续深化我国海上执法协同体制改革，于顶层设计层面推动国家海洋委员会等议事机构贯彻落实，在具体制度层面通过制定规范性文件构建部门间协作机制。

第一，推进国家海洋委员会的议事机制发展，倚仗海洋综合管理擢升海上执法层次。海洋综合管理是高层次的管理形态，着眼于国家的整体性海洋权益，从顶层设计层面完成对海洋管理的全面统筹。海洋综合管理需要各涉海部门间的高效协调安排，已经在国务院机构改革中完成设立的国家海洋委员会将成为能够最大限度地减少构建成本且在运行上切实可行的议事协调机构选择。目前，国家海洋委员会仅成立了秘书处，但协调海洋重大事项是设定该机构的重要宗旨之一，海上执法机构的协调理应由其负责。因此，有必要尽快落实国家海洋委员会的运行机制，由其统一领导和协调我国海上执法力量，建立一套高层级协同发展的海上执法体系。

第二，设定包含性事项职权区分的行使细则，依靠专业性优化执法措施衔接。包含性事项意指海警机构的某项职权包含海事管理机构职权的情形，比如证书查验、国际合作事项等。海警机构进行证书查验旨在保护海上安全，海事管理机构查验证书的目的是保障海上交通安全，而海上安全包括海上交通安全；同理，海警机构的国际合作针对一切海上执法领域，而海事管理机构的国际合作主要针对海上搜救、船舶污染防控、海上恐怖主义打击等领域，二者属于包含关系。针对包含性事项，海警机构与海事管理机构可以共同制定规范性文件，设定职权区分办法。鉴于海警机构是综合性的海上执法主体，而海事管理机构是专门性的海上交通安全执法主体，处置海上交通相关事务时，海事管理机构在机构设置、人员安排、执法程序和设备方面往往更具有优势，故制定职权区分行使细则的一般原则是将与维护海上交通安全相关的执法职权交由更加具有专业性的海事管理机构优先行使。

第三，制定外国籍船舶行为危险程度的评估标准，依据危险程度分配不同震慑强度的执法手段。海警机构和海事管理机构对于非法进入我国海域的外国籍船舶在执法上存在职权重叠，当两者共同面对威胁我国海上安全的外国籍船舶时，执法主体和手段的选择应当依据外国籍船舶违法行为的危害性。两大机构的主管部门应当共同制定评估外国籍船舶行为危险程度的规范性文件，在执法实践中通过评估，选择能够最大限度保护我国海上权益、降低海上执法成本的措施和手段。另外，由于不同震慑强度的执法手段所造成的影响以及耗费的执法成本有所差异，在执法完成后，审查所采取的执法手段与违法行为的危险程度是否合乎比例，将有效提升执法手段分配水平，同时有力保护执法人员权益。

第四，建立信息交流互通制度，凭借共享互补提升海上执法效率。尽管目前立法已就两大机构的职权加以划分，并对两者共同执法时的衔接安排有所规定，海警机构与海事管理机构仍可通过建立常态化信息共享平台的方式进行协同配合，对海上气象、航行以及其他安全事项的相关信息及时共享，构建信息分工搜集机制，提升我国海洋安全维护的效率。除此之外，由于海警机构和海事管理机构的职权有所差别，双方在人员、设备配置上也存在互补的可能，通过信息互通，开展高效的人员、设备协同调度与相互配合，有助于进一步提升海上执法的效果。