毛万磊：新型海洋管理与执法体制的潜在问题与优化策略

虽然在理论上“行业管理、综散结合”的海洋管理与执法体制有其结构性的功能优势，但也不能忽视可能存在的问题与挑战。由于新型体制正处于运行初期，笔者仅基于改革方案与前期运作进行问题分析，并提出针对性的优化策略。

在海洋管理方面，存在综合管理被削弱、重回分散型海洋管理的风险。受整体性政府理论、大部制改革实践以及对海洋治理基本认识的影响，理论界和实务界的普遍共识是，分散化的管理与执法体制无法适应建设海洋强国和参与全球海洋治理的战略需要，必须加强海洋综合管理与协调，实现整体性的海洋治理。随着国家海洋局被撤销，功能型组织的专业化管理将取代综合协调管理，强化海洋综合管理的组织基础变得更加薄弱。实践经验已经证明缺乏强力综合协调的行业管理体制无法适应复杂化、跨域性的海洋事务治理需要，在综合管理被相对弱化的情况下，得到强化的行业性海洋管理体制存在重回碎片化海洋治理的风险。

在海洋执法方面，存在衔接不畅、“综散不合”的新挑战。中国海警局不仅与中央部门和地方政府的相关部门存在诸多的职责交叉甚至模糊之处，与公安机关、法院、检察院有广泛的协作关系，还与地方政府以及中央相关部门在管理地方执法队伍上存在“多重领导”之嫌，具体见表1。尽管由于海洋事务的整体性与重叠性，海洋执法不可避免地存在权责交叉的情况，但新型的海洋执法体制可能给中国海警局和海洋行业管理部门带来多重挑战。

表1  中国海警局与其他部门的业务关系

首先，对于管理权与执法权相对分离的部门来说，一方面，要解决好如何与中国海警局无缝衔接与高效协同的问题，避免整体性、连续性的治理过程被结构性打断，例如作为海洋环境主管部门的生态环境部如何做好与中国海警局牵头的海洋生态环境执法行动之间的衔接；另一方面，中国海警局面对繁重的综合执法任务，其执法力量的完备性、分配的合理性以及执法活动的专业性等方面都面临新的挑战，并可能给行业管理部门带来无法把控的潜在风险。例如，中国海警作为综合性执法队伍的专业化程度，以及如何在海洋利用、海洋环境和海上缉私之间分配力量，不可避免地对行业管理部门的管理工作产生重大影响。

其次，对于保留执法权的行业管理部门来说，如何与中国海警进行明确的分工合作也是亟待解决的问题，特别是在海洋渔业执法领域。例如，“在推进新一轮机构改革中，监管执法机构设置需进一步理顺，一些地方的渔政管理呈弱化趋势……渔业法第6条明确了各级渔政部门的执法主体地位和监管责任，但对政府相关职能部门应履行监管职责的规定不够清晰，海警部门的执法主体地位需要明确”。在远洋渔业方面，农业农村部负责远洋渔业的规划、组织和管理，而中国海警局是远洋渔业执法的主要力量，二者之间也需要进一步加强协作。

无论是碎片化的海洋管理，还是衔接不畅、“综散不合”的海洋执法，问题的根本在于如何在强化功能型组织任务分工的同时加强跨部门协作。新型体制的改革成效高度依赖于行业管理部门之间以及综合性与分散性执法力量之间的合作效能。因此，《决定》特别强调“中国海警局与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制”，《海警法》也规定“国家建立陆海统筹、分工合作、科学高效的海上维权执法协作配合机制”，中办、国办和中央军委办公厅也联合印发《关于中国海警局与其他涉海部门职责分工及协作配合机制有关问题的意见》，都旨在解决上述问题。

但如何更加有效地在实践上加以应对，除了进行相关法律的制定与修订、加强海警力量和专业化建设之外，还需要更加精细化的制度安排。针对性的优化方向是着力提高海洋管理与执法的整体性与协同性。结合我国跨部门合作的具体实践，可以从签订合作协议、召开联席会议、成立权威性的协调机构等方面进行设计。

第一，广泛建立合作关系和常态化联合执法机制。目前，除了中央层面有各种形式的合作协议和联合执法外，地方政府也开始大量开展相关工作，例如河北海警局与省级涉海部门全面签订协作配合办法。未来要从明确分工与加强协作、有效衔接管理与执法工作的角度出发，细化职责关系与协同机制，达到行业管理部门通力协作，综合执法力量与分散执法力量形成合力，管理权与执法权分而不离的最优状态。但目前普遍采用的合作协议或备忘录，本质上只是一种契约性的合作关系，下一步可以尝试建立组织化程度更高、约束力更强、作为目标任务导向的部际联席会议，进行常态化的沟通、协调与合作，提高海洋综合治理与执法效能。

第二，重新考虑成立高层次的决策协调机构——“国家海洋事务委员会”。海洋事务的有效治理需要加强顶层设计，完善海洋综合管理与协调海上统一执法的改革方向应该继续坚持。实际上，除了2013年提出设立国家海洋委员会之外，国家曾在1986年成立过“国务院海洋资源研究开发保护领导小组”，由国务委员担任组长、国家海洋局领导担任副组长。更好地发挥领导小组在国家治理中的作用也是2018年国家机构改革的重要趋势之一，设立“国家海洋事务委员会”作为高层次的决策与协调机构既符合改革趋势，能够更好地满足海洋治理的整体性需要，也能为“行业管理、综散结合”的海洋管理与执法体制提供强力有效的协调权威。在组织形式上，“国家海洋事务委员会”可以参照2013年改革方案设立为国务院议事协调机构，也可按照“健全党的全面领导”的原则，以党政一体化的形式设立。在职责内容上，“国家海洋事务委员会”既要负责国家重大海洋战略和决策的制定以及监督实施，也要对内协调好海洋管理与执法工作，对外指导深度参与全球海洋治理以及维护国家海洋权益。