一、内部动力分析：行动者的“海洋需求层次”
历史制度主义认为微观行动者是推动制度变迁的内在动力，既包括组织，也包括个人。在我国海洋战略的变迁中，党和政府在战略制定和变迁中发挥了重要推动作用，党和政府在治理理念和权力关系下，在把握国际形势和国内需求的基础上，充分发挥主观能动性，在国家海洋战略中发挥重要作用。
国家海洋需求是党和政府制定海洋战略的根本遵循，也是中国海洋战略的内在动力。新中国成立以来，海洋战略的选择与变迁反映了国家对海洋需求的变化。总体来看，国家的海洋需求是丰富多样的，但海洋需求作为海洋战略的抽象反映，不可避免地受到一国发展阶段和领导层认知等因素的影响，因而海洋需求带有一定的主观性和顺序性，表现为在不同历史时期，某一海洋需求占据主导和优先地位，其他海洋需求占据次要地位。
柏拉图在《理想国》中谈到：“当一个国家最像一个人的时候，它是管理得最好的时候。”柏拉图意在强调国家管理的整体性与协调性。该观点在海洋战略体系的建设中也同样适用。通过梳理新中国成立以来我国海洋战略的变迁历程发现，我国海洋战略体系在一定程度上是符合马斯洛需求层次理论的。基于此，本文提出“海洋需求层次理论”，即国家的海洋需求大致可划分为从低到高的阶梯状的四种需求：海洋安全需求、海洋发展需求、海洋合作需求、海洋超越需求(见图1)。
图1 海洋需求层次
（1）海洋安全需求
海洋安全需求是指国家对于维护海洋主权和领海完整的需求。海洋安全需求是最基础，也是最核心的需求，是国家制定海洋安全战略的根本遵循，既包括传统的海洋政治安全需求和军事安全需求，也包括海洋经济安全需求、海洋生态安全需求等非传统的海洋需求。海安才能国安，我国在1949年新中国成立至1978年改革开放之前的这段时间内，面临诸多海洋政治安全、海洋国土安全和海洋军事安全等传统安全问题，此时安全问题的重要性远高于发展问题，因此，1949年至1977年间，我国对于海洋安全的需求最为紧要和迫切。
（2）海洋发展需求
海洋发展需求是指国家在生存和发展中对利用海洋资源和发展海洋经济的需求，类似马斯洛需求层次中的生理需求。根据马斯洛需求层次理论，生理需求是最基本需求，但在我国海洋需求中，海洋发展需求是次于海洋安全需求的，这主要是由于我国地大物博，在一定时期内，我国生存发展主要依赖于陆地资源，忽视了对海洋资源的需求。1978年改革开放后，经济发展问题被置于前所未有的高度，1992年党的十四大提出我国进行经济体制改革，集中精力提高经济建设。1978年至2002年党的十六大召开前，我国具备良好的国内条件和有利的国际环境，适合加快发展海洋经济，注重海洋资源的开发，海洋发展需求成为这一时期的主要需求。
（3）海洋合作需求
海洋合作需求是指在国家发展到一定阶段会产生寻求国际海洋合作的需求。这种需求的产生可能由于国际总体合作形势，也可能是出于一国维护海洋安全、发展海洋经济的考虑。进入21世纪后，各国纷纷开发、利用和经略海洋，各国围绕海洋资源和权益产生的国际关系也日益曾多。2002年党的十六大召开，我国提出“和谐海洋”“和谐世界”的理念，和平、合作利用海洋成为党的十六大后我国主要的海洋需求。
（4）海洋超越需求
海洋超越需求是指国家海洋能力足够强大时，国家发展海洋的动机可能会超出一国发展自我的狭隘观念，转而追求实现全人类的海洋利益，造福全人类。2012年党的十八大首次提出海洋强国建设，此时的中国已进入新时代，此时的世界正处于百年未有之大变局，中国实施海洋强国战略，实现更宏大的海洋战略需求——维护全人类的海洋利益，海洋强国战略核心之一就是深度参与全球海洋治理，这为解决全球海洋问题贡献了中国智慧和中国方案。
二、外部动力分析：国际形势变幻、经济体制转型、战略观念更新
（1）国际形势变幻
任何国家都不可能是一座孤岛，随着全球化兴起和加深，国际政治经济形势成为影响国家战略制定和变迁的外部因素。通过梳理我国海洋战略70多年的变迁历程不难发现，每一阶段海洋战略的选择和变迁都是党和国家领导人基于对国际环境与国际形势的科学研判做出的。
新中国成立初期，国家收回了包括绝大部分海权在内的国家主权，但是国家安全仍然受到国内外的巨大威胁和挑战。在国内，新中国成立之时，解放战争尚未完全结束，台湾等地区尚未解放。在国际上，美苏冷战局势严峻，以美国为首的西方阵营在海上封锁新中国，阻挠各国商船进入新中国港口；20世纪60年代，苏联实行对外扩张政策，中苏关系破裂。因此，这一时期我国海洋战略以海洋防御为重点目标。
1978年至2002年，国际关系发生深刻变化，这一时期，中美关系正常化，且于1979年1月1日正式建交，苏联逐渐收缩，直至1991年12月解体，冷战结束，世界格局新旧交替。邓小平审时度势，作出了“和平与发展”成为时代主题的准确判断，我国抓住这一战略机遇期，确定了以经济建设为中心，实行改革开放的发展方略，我国的海洋战略的重心也从维护海洋安全转向发展海洋经济。
1998年，国际海洋年之后，海洋引起国际普遍重视。21世纪是海洋的世纪，这一时期，世界各国对海洋及其资源的争夺与竞争加剧，国际海洋关系呈现对立趋势。1994年，《联合国海洋法公约》的生效使国际对海洋及其资源的开发、利用、管理与保护的手段向着交流合作的方向转变。在海洋合作的国际背景下，胡锦涛总书记先后提出“和谐世界”与“和谐海洋”的理念，开展海洋合作成为这一时期海洋重点战略。
党的十八大以来，世界处于大发展大变革大调整时期，虽然和平与发展仍然是时代主题，但国际形势越发复杂严峻，全球性问题更加突出：大国博弈加剧、治理赤字增加、世界经济形势低迷……以习近平同志为核心的中央领导集体在百年未有之大变局和中华民族伟大复兴的历史征程中，提出全面建设海洋强国。
（2）经济体制转型
经济基础决定上层建筑，经济体制直接作用于经济发展状况，经济发展状况深刻影响国家战略，国家海洋战略作为国家战略中的关键部分不可避免受到经济体制的影响。新中国成立初期，经济体制仍以自给自足的封闭式经济为主，海洋战略以维护国家安全、保障自给自足的经济为目标；1978年改革开放，我国逐步建立起“经济特区—沿海开放城市—沿海经济开放区—内地”的对外开放格局，外向型经济起步；1992年，党的十四大提出我国经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制，国家更加重视海内外商品经济和贸易发展，因此这一时期海洋战略以发展海洋经济为主；新时代中国经济处于转型期，且已具有巨大的海外经济利益，因此海洋战略体系更加全面，要维护全球海洋秩序稳定，保障我国海洋权益和利益。
（3）战略理念更新
中国海洋战略包括海洋战略主体、客体、战略方式等。海洋战略主体是制定或贯彻海洋战略的主体，海洋战略客体是指海洋战略的指向，海洋战略方式是指实现海洋战略目标的途径。国家在每一阶段对参与海洋战略主体、客体和实现方式的理念，也推动了海洋战略的变迁。
新中国成立初期，党和政府是海洋战略制定主体，军队是维护海洋安全的重要力量；国家海洋战略客体是海洋安全领域，战略目标在于“巩固海防，抵御侵略”;落实海洋战略的方式主要是建设一支强大的海军，在沿岸和近岸地区开展海军舰艇部队的活动。改革开放后，国家“以经济建设为中心”,党和国家仍然是海洋战略制定的主体，并积极参与国际海洋规则制定的活动，贯彻海洋经济战略的主体扩大到涉海产业和部门，在沿海经济开放格局下积极实施“走出去战略”；这一时期海洋战略客体从海洋安全领域扩展到海洋经济领域。2013年后，海洋强国战略拓展了海洋战略主体，企业、社会组织、公民等都可以影响或推动海洋战略的制定或落实；海洋战略的客体丰富为海洋国际秩序领域、海洋经济领域、海洋安全领域、海洋生态领域等；实现海洋战略的方式为和平、发展、合作、共赢等方式。
文章来源：节选自《新中国成立以来中国海洋战略变迁的制度逻辑——基于历史制度主义的分析》，原刊于《中国海洋大学学报》2022年第6期
作者：王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；曹文健，中国海洋大学国际事务与公共管理学院