大型海洋保护区因面积广大，在管理过程中面临诸多现实困难，包括保护资金投入缺乏保障、协调生态保护与地方社区居民经济发展之间的矛盾冲突、难以持续开展执法监管等。近年来，美国、澳大利亚等国家积极开展大型海洋保护区法制建设、分区管理等实践探索，为有效管理大型海洋保护区提供了具有代表性的宝贵经验。
一、美国大型海洋保护区管理
美国大型海洋保护区由国家和地方共同管理，以美国帕帕哈瑙莫夸基亚国家海洋纪念碑为例，该纪念碑区域由美国商务部、内政部、夏威夷州政府和夏威夷事务办公室四个部门共同管理，具体职责分配如下：美国商务部通过国家海洋和大气管理局（NOAA）对纪念碑区域内的人类活动进行管理；美国内政部通过美国鱼类和野生动物管理局（NFWS）对纪念碑区域内的中途岛环礁国家野生动物保护区、夏威夷群岛国家野生动物保护区等地的动植物保护进行管理；夏威夷州政府通过州土地和自然资源部（DLNR）对吴环礁保护区和海鸟保护区进行管理；夏威夷事务办公室则代表夏威夷原住民社区利益参与纪念碑人类活动管理规则制定，确保夏威夷原住民生存、文化和宗教等方面的权利得到尊重和保护。
在法规制度建设方面，美国《自然保护区法》《国家海洋自然保护区法》《海岸带管理法》《濒危物种法》等可为大型海洋保护区管理提供立法依据。其中，《国家海洋自然保护区法》是美国关于海洋保护区管理的专项立法,规定海洋保护区内未经允许不得开发或破坏具有历史文化价值的自然资源,但并不禁止渔业捕捞活动。为了进一步强化对大型海洋保护区的有效管理，美国政府要求管理部门须为每个大型海洋保护区都制定一份长期有效的管理计划，明确载明保护区的日常管理机构组成、人类活动管控规则、重要保护行动计划、年度资金投入预算等内容，作为大型海洋保护区持续开展保护工作的行动指南。例如2008年，美国国家海洋和大气管理局、美国鱼类和野生动物管理局、夏威夷州政府联合制定了《帕帕哈瑙莫夸基亚国家海洋纪念碑管理计划》，有效期为15年。根据该计划，帕帕哈瑙莫夸基亚纪念碑区域日常管理机构由两部分组成：一是高级顾问委员会，负责制定保护区各项管理规定；二是保护区管理委员会，负责组织开展具体管理行动。在人类活动管理方面，纪念碑区域内禁止未经授权许可进入；禁止勘探、开发各类海底矿产资源；禁止使用毒药、电网或爆炸物采集自然资源；禁止船舶在珊瑚礁上停泊，并计划在5年内逐步停止商业捕鱼；纪念碑区域内允许科学研究、教育、生态养护管理、夏威夷土著居民生存性活动等人类活动，但相关活动组织者需提前4个月向纪念碑管理部门申请活动许可证。为更好地平衡海洋生态保护与开发利用之间的关系，纪念碑区域实行精细化分区管理，按照保护区域的生态重要性及敏感性划分为特别保护区、生态保护区和中途岛环礁特别管理区三类：特别保护区主要是空间离散的生态重要性区域，区域内禁止自然资源采集和污染物排放；生态保护区主要为空间连续的海洋生物产卵区、保育区、栖息地等，区域内严格限制自然资源开采等人类活动；特别管理区主要为生态重要性较低的中途岛环礁周边区域，区域内允许适当开展休闲娱乐等人类活动。美国联邦政府和夏威夷州政府为纪念碑区域内的各项管理行动提供经费支持，年度资金投入高达4000万美元。根据NOAA于2020年发布的《帕帕哈瑙莫夸基亚2008—2019年状况和趋势报告》，受益于管理部门分区管控、外来物种入侵治理、栖息地恢复等管理行动，纪念碑区域海洋生态系统总体处于健康状态，许多濒危的海鸟，脆弱的龙虾、牡蛎、鲷鱼等海洋生物的种群状况和物种丰富度都有明显提升。
二、澳大利亚大型海洋保护区管理
澳大利亚大型海洋保护区多为国家海洋公园，根据澳大利亚《环境和生物多样性保护法》，澳大利亚国家公园局直接负责国家海洋公园管理，为各个海洋公园制定具体的管理计划，并提交联邦政府进行审批。以澳大利亚珊瑚海海洋公园为例，澳大利亚国家公园局于2018年制定了《珊瑚海海洋公园管理计划》，详细规定了该海洋公园的分区管理制度、人类活动管控规则。根据该计划，珊瑚海海洋公园内禁止勘探、开采各类海底矿产资源，并实行分区管理制度。珊瑚海海洋公园按照区域生态保护价值划分为四类管理区，分别为特别利用区、栖息地保护区、珊瑚礁栖息地保护区和国家公园区。不同分区内的人类活动管控要求不同（表1）：特别利用区生态保护价值较低，可适当兼容多种人类开发利用活动，包括商业船舶停泊、商业捕鱼、水产养殖、商业旅游、休闲垂钓等，但对可能产生生态损害的商业捕鱼和水产养殖等活动，需由管理部门授权许可；栖息地保护区和珊瑚礁栖息地保护区注重维持各类生物生境的自然状态，严格控制可能会对海床或海底生境造成破坏的张网、围网、拖网捕捞等人类活动；国家公园区的生态保护价值最高，人类活动管控要求最严格，严格禁止疏浚、商业捕鱼、水产养殖等活动，只允许观光、潜水、航行、科学研究、生态监测等活动，且这些活动需向管理部门申请许可证。根据澳大利亚公园局和澳大利亚詹姆斯库克大学2020年联合发布的《珊瑚海海洋公园珊瑚礁健康状况调查报告2018—2020年》，受益于公园各项管理行动，珊瑚海海洋公园内的珊瑚礁生态系统总体处于健康状态，共鉴定出259 种珊瑚和621种珊瑚礁鱼类，珊瑚礁生态系统物种组成和覆盖率相比2016—2017年的调查结果均有所增加。
表1
注：√表示无须特别手续可直接开展的活动。×表示禁止开展的活动。A表示允许开展的活动，但需要获得主管部门颁发的许可证、类别批准书、活动牌照等。B表示活动限制在《环境和生物多样性保护法》规定的锚泊区域。
文章来源：节选自《大型海洋保护区建设国际实践及启示》，原刊于《中国国土资源经济》2022年第6期
作者：王晓莉，国家海洋信息中心助理研究员；许艳、刘倡、杨璐，国家海洋信息中心研究人员；路文海，国家海洋信息中心研究员