相较于2016年欧盟出台的《欧盟综合北极政策》而言，欧盟此次发布的北极政策文件做出了许多调整(见表1)。这一新政策文件有效回应了欧盟之前关切的重点，在延续2016年关注的“气候变化与环境保护”“可持续发展”“国际合作”三大议题基础上，更明确地指出北极在欧盟政策中的战略地位，提出了更具雄心的政策目标，也更为关注地缘安全问题，整体上体现了更显著的地缘政治色彩。与此前北极政策相比，欧盟新北极政策呈现了诸多不同之处。
一、进一步提升北极事务在欧盟对外政策中的地位
北极政策长期以来基本处于欧盟近邻政策中较为边缘的位置。一方面，因为欧盟的北极政策被认为只与少数欧盟成员国相关，因此在政策制定时缺乏成员国的广泛参与，欧盟在北极地区的作用与影响力相对有限。另一方面，欧盟的近邻政策长期聚焦于东欧、南欧及北非地区，既是因为欧盟北极地区人烟稀少且长期处于较为和平的状态，也是因为近年来爆发的乌克兰危机、难民危机等重大事件主要集中在欧盟的东面和南面，所以以往欧盟处理北极事务的优先级并不高。
2016年欧盟的北极政策文件总体上仍体现了北极事务在其对外政策中相对边缘的地位。首先，整份文件更多关注欧盟内部管辖的范围，即“欧洲北极地区”,虽然聚焦内部事务使得其北极政策更加务实，但也限制了欧盟在整个北极地区能够发挥的影响力。其次，欧盟对自身在北极事务中的定位更多偏向于多边区域合作的促进者和参与者。欧盟在文件中主要强调北极国家对北极地区事务的“首要责任”,而欧盟更多在参与解决多边和区域问题中发挥作用。实际上说明北极问题更多依赖于北极国家和地区层面的努力，欧盟并非北极地区发展的主要角色。再次，对欧盟在北极地区整体战略目标和地缘利益欠缺清晰界定。正如有学者指出的，这份北极政策文件更像是欧盟既有北极行动和倡议的汇总，其中许多事务与芬兰、挪威和瑞典等紧邻北极的欧洲北部地区密切相关，但缺乏欧盟整体上的战略目标及地缘利益的规划和定位。可见在很长一段时间内，北极地区在欧盟对外事务议程中的优先级相对有限。
相比而言，2021年的欧盟北极政策文件明显体现了北极地区在欧盟对外政策中的地位显著上升。该文件的首句便是“欧盟就位于北极”,表明欧盟已不再将自身视为北极域外行为体，北极事务都与其密切相关，展现了欧盟更积极参与北极事务的强大地缘政治决心。而在政策覆盖范围上，新政策文件越来越少提及“欧洲北极地区”,而更多强调“整个北极地区”。这说明欧盟对北极关注的重心已不再局限于内部事务，而是希望在更广泛的北极地区也能维护其战略利益。在提升可见度方面，欧盟表示要在格陵兰岛首府努克设立办事处，建立欧盟在格陵兰的永久存在机制，深化欧盟委员会与格陵兰政府的伙伴关系。欧盟看重的正是格陵兰岛在北极地区资源储备、经济投资和地缘安全等方面的重要战略意义，希望将加强与格陵兰岛的联系作为进一步参与北极事务的切入点，争取在北极地区获得更大的话语权。欧盟现任外交与安全政策高级代表何塞普·博雷利(Josep Borrell)更是直接表明：“北极事务在地缘政治中越来越重要。”由此可见，北极地区事务已经成为欧盟外交政策的重点因素之一，北极在欧盟的战略地位也随之不断上升。
二、强调在北极治理方面塑造更具雄心的欧洲规范
欧盟很长时间里都将自己视做“规范性力量”在国际社会中施加影响，并视自身为近邻地区的“规范制定者”。欧盟前任外交与安全政策高级代表费代丽卡·莫盖里尼(Federica Mogherini)也曾表示：“欧盟的目标是在全球行为者的网络中充当议程的塑造者、连接者和促进者。”但由于欧盟在北极地区面临来自域内其他大国强大的政治压力，很长一段时期里，欧盟在制定北极政策时往往主要聚焦促进国际合作、支持科学勘探及推进可持续发展等争议较少、共识较多的议题，更多提出倡议和提供资金技术支持，而非塑造强制性规范。
然而，基于地缘政治竞争日益加剧、国际体系加速转型、维护自身国际地位和利益的需求更为迫切等因素，欧盟目前在制定规范方面更加积极主动，在北极事务上也更加主动地展现其在气候变化、环境保护及经济发展等关键领域争夺规范主导权的强烈意愿。在气候领域，欧盟宣称致力于确保北极地区的石油、煤炭和天然气留在地下，寻求确立多边法律义务，不允许在北极或邻近地区进一步开发碳氢化合物储备，也不购买即将生产的碳氢化合物。这是目前为止欧盟在北极化石燃料开采问题上最为强硬的态度，彰显了欧盟运用其市场和规范力量主导北极地区可持续发展方面的意志与决心，以减缓北极地区受气候变化的影响。
在环境领域，欧盟在政策文件中强调要与全球伙伴一道，促进最高标准制定，以减少开发和加工过程对环境的影响，并要求进口的原材料须清洁且符合道德标准。此外，欧盟还希望在北极推动零排放和零污染航运以及实现化学零污染。在保护环境的名义之下，欧盟实际上也希望借助其强大的技术优势，为北极资源采掘、航运等行业制定高标准，试图将不满足标准的潜在竞争者驱逐在外或置于道德劣势，以实现其更长远的战略利益。
在经济发展层面，欧盟新政策特别重视北极地区的数字化转型及蓝色经济、绿色经济转型，包括建设5G跨境走廊、5G智能社区、高性能计算机中心互联互通、欧洲云联盟和海底电缆系统等项目。欧盟首先从瑞典及芬兰北部地区着手开展数字化建设，解决当地数字鸿沟及经济发展失衡等问题，并逐步转向整个北极地区的数字互联互通。这样实际上有助于欧盟在北极地区确立数字标准。同时，活跃的欧洲北极经济社会有助于增强欧盟未来与俄罗斯在北极地区合作中的软实力和话语权，使得欧盟能在未来北极区域合作中发挥主导作用。
三、更加突出欧盟对北极地区地缘政治安全的关切
欧盟过去的北极政策文件对该地区地缘政治安全领域问题未给予足够重视，与安全相关的事务主要集中在海上救援、航行及环境安全等民事安全领域，基本不涉及军事冲突等事务。2016年的北极政策文件显示，至少在北极事务上，欧盟当时对俄罗斯的定位还比较温和客观，将俄罗斯与加拿大和美国一并视做欧盟的北极合作伙伴。在过去较长一段时间里，欧盟并未在北极地区感知到强烈的地缘政治安全威胁，整体目标仍是推动北极成为建设性的国际合作区域。然而，情况正在逐渐发生转变。近来，已有欧洲议会议员指出，新的安全现实和不断上升的地缘政治紧张局势促使欧盟新北极政策必须回应这些变化。也有学者从欧盟成员国的视角出发，认为“不断变化的地缘政治结构和威胁塑造了成员国对共同外交与安全政策的需要”,从而使得相关成员国推动安全议题进入欧盟的北极政策议程。
需要强调的是，欧盟的新北极政策文件反映了欧盟对地缘政治安全形势变化的诸多关切。其一，欧盟最为担忧的是俄罗斯在北极地区日渐强大的军事存在。新北极政策文件中，欧盟罕见地直接指责俄罗斯在北极地区的军事建设以及军民两用的基础设施增加了北极地区的安全挑战。同时，欧盟不仅在新北极政策文件中不再将俄罗斯视为合作伙伴，而且还在议会报告中强调与俄罗斯的建设性合作应符合选择性参与原则。其二，欧盟还特别关注北极域外国家的活动。特别是在政策文件中宣称中国正在增加在北极地区的活动，认为包括中国在内的其他参与者对关键基础设施所有权、海底电缆建设、全球航运、网络空间和虚假信息等领域的兴趣正在增加。其三，欧盟也特别关注其能源与原材料的供应安全问题。欧盟对北极的勘探、研究及参与北极事务的驱动因素可能并不仅仅是出于应对气候变化的无私奉献精神，而更多是出于寻找更多稀土来源以确保关键原材料供应安全的动机，因为卫星探测等技术对于了解资源的位置至关重要。欧盟一改以往较为温和的风格，将俄罗斯视为北极地区地缘政治安全的潜在威胁，表明欧盟已将自己视为北极地区更加自信且更有抱负的地缘政治角色，并试图最大限度地维护自身在该地区的利益。
文章来源：节选自《地缘竞争背景下的欧盟新北极政策》，原刊于《当代世界与社会主义》2022年第2期
作者：房乐宪，中国人民大学欧洲问题研究中心教授；谭伟业，中国人民大学国际关系学院研究人员