众所周知，作为人类历史上唯一遭受过原子弹袭击的国家，二战后日本始终强调本国作为“核武器受害国”的身份，20世纪60、70年代引入和发展核电后又精心打造“和平利用核能”的“优等生”以及核安全治理、海洋环境保护等领域的“先进大国”形象。近几十年来，尤其是经历了三哩岛和切尔诺贝利等事故后，核安全领域的环境保护原则越来越受到重视。2021年日本政府无视风险预防、不损害国外环境、协商合作等国际原则和规范，执意做出“将处理后的核污染水排入海洋”的决定，既与其一贯坚持的立场主张不符，也有悖于时代发展大势。这种矛盾性、冲突性体现在种种问题中，也与一些深层次因素具有结构性关联。
一、核事故处理战略规划与现实的“不适配”问题
美国环境学者奥兰·扬(Oran R.Young)指出，全球治理实践中至为关键的任务是解决好“适配性”课题，即准确把握问题性质，在此基础上构建与问题特性相适配的治理机制。纵观“东日本大地震”后12年的历程，以核污染水处理和处置问题为代表，日本当局的做法之所以饱受争议，最大症结在于一直没有坦诚面对福岛核事故史无前例的特殊严重性。继应急阶段后，无论是有关部门制定的事故后恢复战略规划还是核污染水对策方针，选取的参照标准竟然是正常役满核电站或正常工况核电站。例如，“核污染水排海”决定所主张的时空逻辑来自《福岛第一核电站1号至4号反应堆退役的中长期路线图》,该退役路线图自2011年12月发布首版至今已修改了五次。虽然事故处理现场的现实早已表明，多名核能专家也早已指出，所谓“30—40年取出全部核残骸、场址恢复正常”不具备实现的可能性，但退役路线图以正常役满核电站为先例设定的退役时间与场址终态的战略规划目标从未发生过变化。再如，“核污染水排海”决定主张“世界上所有核设施均日常性地排放氚”,这又是援引正常工况核电站作为比照，有意混淆核电站正常运行液态流出物与事故处理后污染水的本质区别。这种堪称“事故核电站正常化”的新神话及其滋生的各种衍生态，如对“高性能ALPS”的吹嘘，对“氚水”“处理水”等概念的操弄，对“氚无害论”的鼓噪以及“排海不得不为”的悲情表演等，不仅终将原形毕露，而且客观上限制了日本的政策选项空间。
二、为举办2020年东京奥运会建构良好国家形象的政治考量
福岛核事故发生后，受制于当时既有法律框架和政界权力争斗因素的影响，在核污染水对策出台前的两年多时间里，核事故处理现场处于不折不扣的“无政府状态”,任由东电公司按其“少快好省”的经营逻辑操弄。2013年9月，面对常态化、日益严重化的核污染水泄漏，加上东京申办2020年奥运会进入冲刺阶段，安倍政府决定“国家出手”。然而事后来看，奥运光环并未给福岛带来更多的“光明”。为了主办一场官方承诺的“安全、安心”的奥运会，日本政府从一开始就将大量的精力和资源用于粉饰太平的形象工程和面子工程，其政策重点即所谓的“风评被害对策”,要旨是通过加强信息发布和宣传，防止风评受损。十年来日本在核污染水信息对策上采取了两手策略：一方面通过东电公司、原子能规制委员会、经产省等相关方面发布海量信息，另一方面对关键核心信息尤其是负面信息，或避而不谈，或不予核验，所谓“迅速、准确、开放、易懂地向国内外提供基于科学证据的信息”成为空话。因此，东京奥运国家形象在很大程度上成为日本政府的思想包袱，越想塑造良好形象，就越发刻意压制不利信息，这种宣传模式显然与面临极大不确定性的核风险传播格格不入，积重难返。日本在做出“核污染水排海”决定后的传播策略，仍然延续了这个老路。此外，“风评被害对策”中还隐藏着一个陷阱，即如果信息发布和宣传没有达到预期效果，则将责任归咎于国内外的“风评”传播者，由此核风险的加害者摇身一变成为核风评的受害者，进一步加剧了各方的对抗情绪。
三、重启核电、重返核电的经济产业政策考量
福岛核事故发生之际，日本的“原子能村”即核电政策共同体，虽然表面上仍财大气粗、举足轻重，但实际上正经历着严峻的考验。其压力主要来自三个方面：其一，长期以来固若金汤的地区电力垄断体制正受到电力自由化越来越大的压力；其二，20世纪90年代后，受国内外几起核设施事故的影响，日本民众反对新建核电站、要求提高安全标准的呼声越来越高；其三，全球气候变暖议题不断升温，《京都议定书》签署后，历届日本政府都将核电作为应对气候变化、开展气候外交的王牌，“核电复兴”“核电立国”“核电出口”的政策宣示屡见不鲜。可以说，在成本核算、安全标准和政治声望竞争三重力量的驱动下，把控核电的各大电力公司处境日益艰难，福岛核事故则进一步加剧了这种窘境。福岛核事故发生前，全日本54个核电反应堆中有36个在营运，事故发生后其中十个紧急停运，至2012年5月，日本在拥有核电站42年后第一次出现“零核电”。与此同时，原子能规制委员会成立后进一步强化规制，11家电力公司虽投入超过4万亿日元的安全对策费，但由于安全审查长期化，核电重启门槛变高，至2017年年底重启的核电反应堆仅为五个，退役的则多达九个。2016年起电力零售全面自由化，电力公司难涨电价，经营成本压力进一步增大。因此，对经产省来说，其重要的任务是既要保住核电，也要保住东电公司。保住核电就是要维持核电在能源结构中的占比，安倍政府于2015年确定的2030年度电源结构中，核电占到20%—22%。保住东电公司的做法则是，一方面成立国家金融机构，为东电公司支付赔偿费用融资，另一方面是支持东电公司节约事故处理成本，自然也包括核污染水对策成本。据日本检察院发布的最新数据，截至2022年4月，赔偿受灾民众7.1472万亿日元，清除放射性污染作业2.9954万亿日元，支出退役及污染水对策费用1.7019万亿日元，建设阶段性储藏设施2682亿日元，共计12.1万亿日元。
由此可见，十年来日本政府和东电公司在治理核污染水方面并未投入太多资源，也没有真正想下大力气从根本上解除环境安全威胁。为维护核产业、落实气候变化政策等绿色发展需求，日本政府首要的是保住东电公司这一行业巨头，既要保住其拥有先进的核事故处理包括核污染水处理能力的形象，又不能让事故处理的负担过于沉重，因此利用ALPS等净化程序走个过场，然后把核污染水一排了之成为日本当局的“最优选项”。
四、日美借核事故危机稳固深化西方联盟的“新冷战”战略
自第二次世界大战末期以来，核在日美关系、日美同盟中始终具有特殊重要意义，对美国来说核是制服和拉拢日本的抓手，对日本来说核则是依附和依赖美国的“国之重器”。日美核关系呈“一体两面”性，“一体”是指日美上下主从、高低强弱的不对称性质，“两面”则是指军事和民用的两类核合作。福岛第一核电站是20世纪60年代日本转向利用美国民用核技术的首个项目，这一“交钥匙”工程也是日美“和平利用核能”的标志性项目。而2011年福岛核事故爆发时，正是奥巴马政府提出“重返亚太”战略、日美关系因日本民主党政权意欲调整驻日美军基地陷入动荡之际。这一年，驻日美军约8万人，美国以保护军队安全为由介入事故处理。据现阶段已经公开的消息，日方最早于2011年3月17日即灾难发生不到一个星期内就开始向美国“报告”事故处理进展状况，日美自3月22日起就建立了机制化的事故应对协议框架，参与方包括日本的首相官邸、防务省、经产省和美国军方、美国驻日使馆、原子能委员会、能源部。美国将此次对日援助行动冠名为“朋友作战”,既包括军方项目，如驻日美军参与救助、美国核与生化武器专业部队赴日、与自卫队开展共同训练以及向日本提供无人侦察机拍摄照片等，也包括美国原子能委员会、能源部为核事故现场应急提供技术支持。4月17日美国国务卿希拉里·克林顿访日，4月29日日本外务大臣松本刚明访美，两国就共同推进核事故处理、灾后复兴开展“官民伙伴关系”合作达成协议。
由此可见，日美双方均把“东日本大地震”、福岛核事故作为战略机遇，快速稳固推进双边同盟，日本当局通过接受和感谢美国对核事故处理的援助，修复了民主党鸠山由纪夫政府任内一度受损的日美外交关系，既借助美国力量在国际舆论场为“核污染水排海”决定获得支持，又通过挑拨加剧大国间的竞争关系，将核污染水排放问题转化为阵营对抗问题，以西方联盟的“新冷战”“阵营化”对抗为掩护逃避自身应尽的国际责任，而美国方面则借机维护了其在日本的军事霸权，确认日本与美国一起针对共同的战略对象，增加了对日控制手段。关于“朋友作战”,美国学者发表评论高度评价“驻日美军和自卫队成功实施了史无前例的大规模作战”,妄言“中国一定会为两国军队相互支持程度之深感到吃惊”,并称“要利用福岛经验，合作应对中国、印度等国的核电安全问题”。其后，日本安全保障战略的变化、日美军事同盟关系的发展有目共睹。尤其是2022年俄乌冲突爆发后，日本出现应寻求与美国建立“核共享”机制的言论，日美全方位深化安全合作、打造亚太版“北约”的动向日趋鲜明。这些意义深远的变化，其肇始或许就深藏在12年前的那场福岛核事故中。
文章来源：节选自《福岛核污染水问题的生成、发展与深层动因分析》，原刊于《日本学刊》2023年第2期
作者：金嬴，中国社会科学院日本研究所研究员