廖兵兵等：生态文明视域下重构海洋生态环境损害赔偿范围的路径

新发展阶段从法律上统一海洋生态环境损害赔偿范围是生态文明的必然要求。虽然中国就海洋生态环境损害赔偿范围作出了一些规定，包括司法解释及部门规章等，但司法解释本身并非法律，而部门规章又存在法律位阶较低的问题，同时鉴于这些规定之间的相互矛盾，有必要从生态文明的高度提高立法的体系性、协调性，结束这种法律规定极不统一的现状。中国应通过制定或者修改法律统一海洋生态损害赔偿范围，可能的重构路径如下。 

一、制定海洋生态环境损害赔偿专门立法

2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》强调要“健全环境损害赔偿方面的法律制度”。近年来，中国先后发生多起海上重特大油污事故，如2002年发生的“塔斯曼海”轮碰撞溢油事故、2011年的蓬莱19-3油田溢油事故，上述事故中受害人都不同程度地存在索赔困难的问题，其中一个重要的原因是无法可依，中国有关海洋生态环境损害赔偿的法律存在不足。尽管中国先后出台了《船舶油污损害赔偿规定》《海洋资源与生态环境损害规定》两个司法解释，但两个司法解释本身存在一定的冲突，当前也无法起到统一海洋生态环境损害赔偿范围的作用。司法实践中对赔偿范围认定不一致的现象仍然存在，理论界对此问题的争议仍然不断。

从国际视角来看，多国已经制定有关环境损害赔偿的专门法律，这值得借鉴。芬兰于1994年8月颁布《环境损害赔偿法》,规定环境损害包括人身损害、物质损害、纯经济损失及预防和恢复措施费用。韩国于2014年12月制定《环境损害赔偿责任与救济法》,赔偿范围包括因大气、水、海洋等污染引起的损害。德国制定了《环境责任法》《避免和修复环境损害法》《水平衡法》,其中《避免和修复环境损害法》定义的“环境损害”范围包括种群和自然生活空间、水体的损害等。西班牙制定了《环境责任法》,瑞典制定了《环境损害赔偿法》。日本则相继颁布了《日本民法典》《环境基本法》《公害对策基本法》《自然环境保全法》等法律，具体规定公害造成的民事赔偿问题。其中《环境基本法》中定义的公害包括因大气污染、土壤污染、水体污染等污染源造成的人身健康及生活环境的损害，即人为造成的公害都在赔偿范围内。美国颁布了《1990年油污法》《超级基金法》《清洁水法》《清洁空气法》《美国国家环境政策法》等。《1990年油污法》确定的损害赔偿范围包括清污费用，自然资源、不动产或个人财产、生活用途、总收入、利润和赢利能力及公共服务等的损害。欧盟颁布了《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》,其中明确的赔偿范围包括修复环境损害的费用，自然资源服务功能的损害如物种和自然栖息地、水、土地等。各国有关生态环境损害赔偿的专门法律名称虽然有所不同，但均是为了专门解决生态环境损害赔偿问题，其中美国、欧盟等对赔偿范围的表述如“清污费用”“自然资源服务功能的损害”等与笔者的论述较为接近。

《民法典》虽然以专章对环境污染和生态破坏责任进行了规定，包括归责原则、举证责任、共同侵权、生态环境损害赔偿范围等，但由于海洋的特殊性，其并不能很好地解决如船舶溢油导致的责任主体认定问题，也不能解决海洋生态环境损害赔偿范围等问题。

为了严格贯彻损害担责、全面赔偿原则，有学者建议中国尽快出台海洋生态损害赔偿的专门立法，明确海洋生态损害赔偿的范围、损失及赔偿金额等；还有学者主张在未来时机成熟时制定一部“生态环境损害赔偿与恢复法”,具体规定生态环境损害赔偿的责任问题；或者制定“生态环境损害赔偿法”“生态环境损害救济法”。从中可以看出，多数学者主张应对生态环境损害赔偿专门立法。由于海洋生态环境损害赔偿具有特殊性，笔者建议制定海洋生态环境损害赔偿的专门立法，在其中对实体及程序问题作出统一规定，明确立法目的、宗旨、海洋生态环境损害赔偿索赔主体、责任主体、赔偿范围、责任方式、赔偿基金、海洋生态修复效果、磋商制度、诉讼管辖及与海洋环境公益诉讼的衔接等问题。专门立法作为特别法，一方面可以满足海洋生态环境损害赔偿的常态化需求，弥补《民法典》的不足，起到统领海洋生态环境损害赔偿范围的作用，方便受害人提起诉讼，从而为海洋生态环境保护提供法制保障；另一方面能从立法上对海洋生态环境损害赔偿作出整体性布局，有利于完善中国环境损害赔偿法律体系，是建立完备的海洋生态环境损害赔偿制度的最优方案。

二、修订《海洋环境保护法》

中国1979年就制定了《中华人民共和国环境保护法(试行)》,1989年正式颁布《中华人民共和国环境保护法》(简称《环境保护法》),但该法存在重陆地、轻海洋的情况。由于海洋环境的特殊性，仅通过《环境保护法》无法实现对海洋环境的保护，为了遏制海洋环境污染，维护国家海洋权益，建设生态文明和实施海洋强国战略，中国又制定了《海洋环境保护法》这部特别法。《海洋环境保护法》是一部保护海洋生态环境的专门法律，其在保护和改善海洋生态环境、保护海洋资源、防治污染损害、维护海洋生态平衡等方面发挥了重要作用。但在中国大力推进生态文明建设、促进海洋资源可持续利用、实现人与自然和谐共生的今天，这部法律在保护海洋生态方面又显现出了一定的滞后性。《海洋环境保护法》虽几经修订，但从未对海洋生态环境损害赔偿范围予以规定，在统一海洋生态环境损害赔偿方面没有发挥一部海洋领域专门法的作用。

根据《海洋环境保护法》第96条有关国际条约优先适用的规定，中国是《油污民事责任公约》及《燃油污染公约》的缔约国，因此，对于外轮、国际航行船舶应优先适用公约的规定。对于不适用公约的船舶，应适用国内法律的规定。而根据前述有关司法解释的规定，就会得出船舶载运非持久性货油、有毒有害物质造成的海洋生态环境损害赔偿范围要大于船舶载运散装持久性货油及船舶燃油造成的海洋环境损害赔偿范围的结论，显然是不合理的。

通过修订《海洋环境保护法》,统一各司法解释、行政法规、部门规章及其他标准的规定，可以对赔偿范围予以具体明确并实现统一。例如可在《海洋环境保护法》第89条中增加一款，或在其后增加一条关于海洋生态环境损害赔偿范围的条款。尽管《海洋环境保护法》被看作是一部行政法律，但其第89条已经对海洋行政监督管理部门提出民事赔偿问题作出了规定，不妨再增加一条关于海洋生态环境损害赔偿范围的民事规定。之所以如此考虑，原因有以下几点：一是对不符合生态文明建设要求的法律条文应予修改。而当前海洋生态环境损害赔偿范围存在的不足正是不符合生态文明建设要求的表现。二是现有的法律规定位阶相对较低。现有的司法解释、部门规章虽然对海洋生态环境损害赔偿范围问题有所规定，但位阶较低；且各司法解释、部门规章之间还存在冲突。三是有关司法解释虽然对此有所规定，但仍无法起到统一司法审判的作用。如最高人民法院于2017年发布《海洋资源与生态环境损害规定》后，司法审判中仍然有对海洋环境容量损失不予认可的案例。四是第89条第2款与海洋生态环境损害赔偿范围是紧密相连的一个整体。现行《海洋环境保护法》虽然对海洋行政监督部门提出海洋生态环境损害赔偿请求作出了规定，但没有具体规定海洋生态环境损害赔偿范围，对于实现其正当诉求仍然存在障碍。应在《海洋环境保护法》中明确赔偿责任范围、责任主体和救济途径，建立赔偿范围、赔付程序的具体规则。通过以上路径，可以为海洋行政主管部门索赔实践提供法律支撑，以便提出符合实际的诉讼请求和赔偿金额，从而促进海洋生态修复工作的开展。2022年，《海洋环境保护法》的修订稿已开始在全国人大进行审议，已经有专家建议增加海洋生态环境损害赔偿范围条款，并就生态环境管理部门、农业农村管理部门以及自然资源管理部门提出相关赔偿请求作出详细规定。在作出以上规定后，根据特别法优于一般法的原则，对于海洋领域的生态环境损害赔偿范围应优先适用《海洋环境保护法》的规定。与《海洋环境保护法》规定相抵触的各部门规章将没有法律效力。具体的赔偿范围建议按照笔者前述已经论证的范围进行明确。相信不久之后，从法律上统一海洋生态环境损害赔偿范围将成为现实。