数字赋能中国海洋综合执法创新面临的挑战

发布时间：2025-03-26

对传统海洋综合执法路径的依赖

中国海洋综合执法在体制和机制方面均有创新。但是，面对数字赋能的国家治理现代化要求，中国海洋综合执法机制仍表现为对传统执法路径的过度依赖，主要表现在三个方面。第一，中国海警与其他海洋执法机构之间的综合执法合作依赖书面执法协作协议实现专项、联合执法。传统的书面执法协作协议的约束力较弱，在绩效评估欠缺的情况下，难以保证综合执法合作的效果。此外，书面执法协作协议的内容尚未借助数字化实现信息公开，不利于公众参与和外部监督。第二，海洋综合执法机制的典型模式仍然以依靠人力资源驱动为主，陆海联动、信息共享的立体化综合执法机制尚处于探索过程中，具体的实践模式还未成型。第三，中国在创新能力、数据可获得性、政府的人工智能化水平、劳动力技能、初创公司数量、数字公共服务和政府效能等关键指标上，最大短板是基础研究落后。因此，海洋综合执法的数字化治理还较为依赖国外软件，算法等基础理论研究的独立性较弱。

海洋综合执法的数字公共产品供给不足

海洋的联通性使基于行政区划的属地管辖时常陷入治理失灵，亟需跨越物理空间的府际协同治理。海洋综合执法中的府际协同需要借助数字化才便于突破制约因素，这是因为数字公共产品供给能够使府际协同治理超越传统的“物理空间”政府供给方式。一方面，海洋综合执法在数字公共产品供给上不仅面临数量、规模及类型的匮乏，更需要处理好数字公共产品与公共价值、社会公正之间的关系。目前，在海洋综合执法领域，基于云计算的数字化尚未实现大规模新型式数据与公私社会事务之间的联结。数据门户、数据标签、统计数据包等云计算应用尚需供给于海洋综合执法的公私部门。“科层制面临数字技术革命和公共行政价值从以政府为中心转向以公众为中心的挑战，出现了不同程度的价值危机、制度危机和绩效危机”。但是，海洋综合执法科层体制之间的互联网+政务服务平台建设还不够普遍，需要满足社会公众、私营部门对政务服务更高效、更精准的要求。另一方面，海洋综合执法的数字公共产品创新“作为一个具有典型投入沉没性、过程不可逆及产出不确定的长周期高风险活动，本身就受到高调整成本和高融资成本的‘双高’问题困扰”。这就阻碍了公私企业创新海洋综合执法数字公共产品的内生驱动力，进而导致海洋综合执法的数字公共产品供给不足。

跨领域跨部门的陆海联动数据壁垒障碍

2018年机构改革，新建自然资源部，由其吸纳原国家海洋局职责，并对外保留国家海洋局牌子。这是陆海统筹、陆海联动理念的现实机制创新，旨在追求整体治理效果。海洋综合行政执法的执法主体不仅限于涉海部门，更表现为陆海部门之间的综合，表明违法犯罪行为已呈现出空间扩散特征，亟需陆海联动予以事前预防。2021年4月，国际数字地球学会中国国家委员会正式批准数字海洋专业委员会成立。数字海洋专委会学术领域主要涵盖海洋学、海岸带与极地海洋学相关的观测与探测、仿真与模拟、大数据与人工智能等方向，构建数字海洋领域学术交流平台，服务国家海洋强国战略。可见，陆海行政机构、国内外海洋学术机构以及海洋综合执法机构均有跨领域跨部门陆海联动的数据共享需求。然而，“数据孤岛”“数据垄断”等形成的数据壁垒问题成为实现上述进程的主要障碍。“数据孤岛”主要表现为陆海部门、国内外海洋学术机构等数据处理机构之间的数据封闭或不共享状态；“数据垄断”旨在标识互联网巨头等处于数据权力顶端的数据处理者，通过控制数据自由流动获得资源配置能力，攫取政治地位，妨害数据公正，影响民主进程。

海洋综合执法的数据安全问题

1、数据乱象与个人信息保护的矛盾

数字赋能的海洋综合执法离不开对被监管对象或执法相对人的信息收集、存储、分析、集合等。数据信息的覆盖面越广泛、越细致，对被监管对象或执法相对人的肖像刻画、行动轨迹或行为监督则越深入，海洋综合执法能够提供的服务类型就越符合社会发展需求。但是，数据在上述过程中却被有意或无意地控制或滥用，阻碍了数据流动和资源有效分配，并导致政治民主落入陷阱等问题。这就形成了数字时代的乱象。一方面，海洋综合执法的信息披露与信息公开是加强被监管人或执法相对人自我行为约束和社会监督的有效途径；另一方面，被监管人或执法相对人的个人信息保护问题又与海洋执法机构的责任承担绑定起来。尤其在第三方提供数据管理与处理服务的场景下，海洋执法机构如何对第三方进行数据安全监管，避免其侵害合法的个人信息权益，是数字赋能海洋综合执法面临的一大挑战。

2、数据风险对国家海洋安全的威胁

数字技术可以成为创造更好公共服务的宝贵工具，从而使整个社会受益。治理能够使数字公共服务与社会利益相一致。信息是有效海洋环境保护的循证政策基础。但是，我国的海洋数据信息安全形势不容乐观。2020年以来，国家安全机关开展专项行动发现，北京、上海、山东等地一批涉外海事数据公司、无线电爱好者在我国海岸线重要岛屿、内河港口自行搭建AIS基站700余个。多个国家和地区的间谍情报机关曾经利用国内多家海事数据公司 AIS 数据搜集我国海上钻井平台建设情况，跟踪掌握我国海警舰艇巡航执法动向及行动规律，据此采取干扰措施，阻碍我国维权执法活动，严重危害我国主权安全。此外，某海洋公益组织近年来接受境外非政府组织资助，在我国境内设立海洋垃圾监测点，搜集海洋监测数据等敏感数据并向境外提供。2021年该组织的监测站点已基本覆盖我国自北向南海岸线，辐射南海、东海、黄海、渤海区域。据我国海军评估，该组织设立的22个涉军监测点所获敏感海洋数据足以威胁我国军事安全。而由该组织出具的所谓监测报告，由于监测活动方法、执行过程中的科学性、数据可靠性等都没有得到权威科学验证和认可，意在抹黑我国环保事业伴随数据存储能力、数据设备和数据承诺，还产生了一系列存在性风险，特别是数据遏制失败带来的风险。若没有针对数字公共服务的数据保护标准和规定，网络安全事务或政府误用数据的相关风险会打破公众对数字公共服务的信任。监管标准的缺失会导致基于商业、政治或社会等的数据误用，并引发系统性国家网络安全问题。海洋灾害风险评估算法和政府用于回答公众问题的用户服务聊天机器人，一旦底层算法被恶意篡改，会直接降低政府决策质量。

文章来源：节选自《数字赋能：中国海洋综合执法创新面临的挑战与优化路径》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2023年第1期

作者：王琪，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授；景丽丽，中国海洋大学国际事务与公共管理学院博士