俄罗斯有关北方航道利用的海洋环境保护与航行安全保障特别国内立法，将影响包括中国在内北极利益攸关方深度参与北方航道开发利用。中国若要进一步推动中俄共同开发北方航道以共建“冰上丝绸之路”，就需要依靠外交和法律手段，通过发挥外交层面中俄北极航道合作分委会的协调作用，探求中俄双方受益且共同认可的方式，以确保中国船舶便利利用北方航道。一旦达成共识，中俄可进一步考虑达成法律层面的中俄双向互惠安排，这种双向互惠安排具有《联合国海洋法公约》（下称《公约》）生效前两国既有协定中所达成共识的支持。
一、外交层面：发挥中俄北极航道合作分委会的协调作用
中俄北极航道合作分委会成立基于中俄建交75周年联合声明中有关北方航道合作的共识，其成立使得北方航道利用的环境与安全法律规制协调问题的化解在外交层面获得了常态化沟通机制的保障，为中国便利利用北方航道奠定了外交基础。
中俄总理定期会晤机制是中国对外合作中规格最高、组织结构最全、涉及领域最广的磋商机制。中俄总理定期会晤机制框架下设５个副总理级委员会，委员会下还设立相关分委会和工作小组。当前总理定期会晤委员会已经形成了较为系统完善的常态化体系。北极航道合作分委会的成立，使得该委员会更加多元化和具体化，为两国在更多领域的合作提供了契机和动力。
中俄北极航道合作分委会的设立为中俄总理定期会晤机制的完善作出了新贡献。类比其他总理定期会晤委员会下设分委会的组织结构，中俄北极航道合作分委会将可能设置多个工作小组。围绕俄罗斯国内立法所反映出北方航道利用环境与安全法律规制的具体协调问题，笔者认为可对工作小组的成立展开构想。第一，中俄北极航道合作分委会可下设航行监测与保护合作工作组，围绕简化有关北方航道利用的海洋环境保护之航行海事信息的通报流程等事宜展开协调工作。第二，为了放宽北方航道航行许可发放标准，该分委会可下设航行许可工作组，以研究无冰级，或冰级在１至３级的商船，是否可在俄罗斯《北方航道水域航行规则》所允许这些类型船舶航行的时间内，以备案制的方式航行于北方航道。第三，为了灵活处理北方航道破冰引航问题，该分委会可下设破冰引航保障工作组，讨论是否可以为符合俄罗斯同等培训条件的北方航道船舶冰上引航员颁发冰上引航授权证书。第四，该分委会可下设适航工作组，以讨论是否可通过设置船员适航能力培训班、开展符合北方航道适航标准的可替代设备认证等工作，降低中国利用北方航道的人员、设备合规成本。第五，考虑到中俄北极航道合作分委会在职能上与总理定期会晤委员会下同级的运输合作、通信与信息技术合作等分委会存在工作关联，可下设联络工作组，以加强同级分委会之间的合作。
二、法律层面：达成中俄双向互惠安排
在中俄北极航道合作分委会达成有关协调北方航道利用的环境与安全法律规制友好共识的基础上，双方可通过双向互惠安排的形式进一步使得上述友好共识加以落地实施。这种双向互惠安排延续《公约》生效前两国既有协定所达成的共识。在双方声明两国基于此类双向互惠安排的合作不影响双方各自的法律立场的前提下，中国可向俄罗斯争取北方航道破冰引航、航行许可发放、航行海事信息汇报等方面的优惠，中国可在管辖海域内的港口国检查、上下俄罗斯籍船舶许可发放、登临检查等方面给予俄罗斯优惠。
（一）中俄双向互惠安排达成之必要性
俄罗斯与中国分别作为北方航道的航道沿岸国和使用国，有着繁荣“冰上丝绸之路”建设的共同利益，这种利益涵盖航运、商贸、金融、文化等多方面。在中俄北极航道合作分委会达成有关协调北方航道利用的环境与安全法律规制友好共识后，中俄可在相互平等、互利互惠的基础上，通过双向互惠安排的合作方式凝聚利益共识。
（二）中俄双向互惠安排的内容构想
双向互惠安排体现出两国在平等、公平的前提下，积极落实中俄双方既有协定的有关要求。有必要指出的是，由于中俄达成此类双向互惠安排是为了延续《公约》生效前的既有双边共识，因此具有一定特殊性。
关于中俄双向互惠安排的具体内容构想如下：第一，双方可声明两国基于此类双向互惠安排的合作不影响双方各自的法律立场。第二，在北方航道破冰引航方面，双方可约定俄罗斯给符合俄罗斯同等培训条件的北方航道船舶冰上引航员颁发冰上引航授权证书。第三，在北方航道航行许可发放方面，双方可约定俄罗斯对无冰级或冰级在１至３级的中国商船，在俄罗斯《北方航道水域航行规则》所允许这些类型船舶航行的时间内，以备案制的方式航行于北方航道。第四，在北方航道航行海事信息汇报方面，双方可约定俄罗斯实行“一船一报”制度，即除紧急或必要情况外，对于俄罗斯《北方航道水域航行规则》中所要求的详细海事信息，中国商船可在完全离开北方航道水域时向俄罗斯北方航道指挥部集中汇报。第五，在港口国检查方面，中国与俄罗斯共同作为东京港口国监督备忘录组织的成员国，可约定中国为俄罗斯籍船舶开辟绿色检查通道，在进行检查的方式、进度上为俄罗斯籍船舶提供便利支持。第六，在上下俄罗斯籍船舶许可的发放方面，双方可约定中国对俄罗斯籍船舶在上下船舶许可发放方面提供绿色通道。第七，在登临检查方面，双方可约定中国在管辖水域的港口对俄罗斯籍船舶在登临检查方面实行程序上的简化等优惠。上述特别约定建立在平等、相互尊重的前提下，为双方船舶于各自管辖水域均提供了一定程度的便利。部分共同约定一定程度上在中俄之间减少了北方航道利用的航行安全保障法律规制的外溢程度。
三、中俄双向互惠安排落实的保障
北方航道利用意味着包括沿海国、港口国、船旗国在内的多元身份主体的通力合作，以共同见证北极航运业的繁荣。鉴于中俄两国贸易的互补性并依托中国东北老工业基地振兴战略与俄罗斯“向东看”发展战略相互契合的基础，中俄通过共建“冰上丝绸之路”，合力引领北方航道合作。为了保障中俄双向互惠安排的有效落实，加强中俄北极航道合作分委会在协调北方航道利用的环境与安全法律规制方面作用的发挥，从经济带动全方位合作的视角，中国可考虑以“冰上丝绸之路”为依托，争取征得俄罗斯同意，为北方航道建设提供经济支持，深度参与北方航道利用的基础设施建设以及船舶技术和建造合作，为北方航道利用提供融资支持，与俄罗斯有关部门达成航行安保合作。
基建支持是北方航道建设的主要物力保障，北方航道数字化、网络化的改良是当前北方航道建设合作的重点方向；船舶技术和建造支持是北方航道建设的重要运力保障，俄罗斯北方航道船舶技术和建造合作是当前北方航道建设合作的重点领域；融资支持是北方航道建设的关键财力保障，俄罗斯北方航道建设的融资合作是当前北方航道开发面临的主要保障；执法合作是北方航道建设的坚实安保保障。
文章来源：节选自《共建“冰上丝绸之路”下北方航道利用环境与安全法律规制协调研究》，原刊于《太平洋学报》2024年第7期
作者：白佳玉，系南开大学法学院教授，南开大学法学院海洋海事法治与可持续发展研究中心主任；朱开磊，系中国海洋大学国际事务与公共管理学院公共政策与法律博士