在全球积极推进绿色发展的大背景下，海上石油污染防治法律制度的构建存在其必要性。为有效破解中国海上石油污染防治法律制度的上述困境，亟须从内容框定、制度衔接、救济保障三个层面系统化构建中国海上石油污染防治法律制度体系，实现对全球海洋污染治理格局变化的积极回应与全球海洋污染治理共识的有效聚合。
一、内容框定：推进国家责任基础上的海上石油污染防治法律体系建设
全球视野中的海洋是一个生态系统，为命运与共的世界各国提供生态服务功能的支持。保护和改善海洋环境，是各国政府应尽的责任。《国际油污防备、反应和合作公约》《国际油污损害民事责任公约》等公约与议定书，以及《联合国人类环境宣言》《2030年可持续发展议程》等宣言性计划，也均明确了缔约国或参与国海洋污染治理方面的义务和责任。当代国际法中的国家责任分为国际不法行为责任和跨界损害责任，海上石油污染的防治则更显国家主义色彩。虽然国家责任的判断依据为国际法，而非涉事国家的国内法，但在法律全球化的趋势下，国际法和国内法并不是绝对的对立抑或独立的存在，国内法已经具备了跨国性、全球性的因素。国内海上石油污染防治法律制度中国家责任理念的明确，有助于打破与国际法的衔接困境，顺应全球治理与国际法治的发展。此外，海上石油作业所造成环境损害的载体是海洋。无论将海洋定义为民法意义上的物，还是一种环境功能体，其使用价值与生态价值的承载体均是统一性的海洋。进而，将海洋环境损害等量代换成海域所有权受到的损害，并凭借自然资源国家所有权向侵权行为人求偿就具有了法理基础。《民法典》第七编第七章“环境污染与生态破坏责任”有关环境公益诉讼的规定，进一步为海上石油污染损害的救济提供了法律依据。法律与政策均是国家价值观的一种表达，规范层面的相通则是价值观相互理解的高级表达。由是观之，无论是国际法还是国内法，公法还是私法，海上石油污染防治的法律制度构建均需融入国家责任理念的考量，更有效地实现不同主体利益之间的确认、界定与分配。
能否实现正义是评判良法与否的关键，法治理念与法律制度是正义实现所不可或缺的组成部分，唯因“法的格调”与“法的品质”之兼顾，法律体系才具有其规范的理性。关于中国海上石油污染防治法律制度体系的构建，除法治理念先行之外，还应当全面把握国内法与国际法的协调与完善，进而兼具实质理性与形式理性。海上石油污染防治规范涉及多元主体的利益协调，从英美等国家实践角度看，硬法与软法统筹更有助于解决中国海上石油污染防治法律制度构建的技术性、衔接性之困境。一方面，应积极推进中国国内海上石油污染防治相关立法工作。通过明确的条款来厘清权利义务所在，赋予法律规范以高度的稳定性，使得责任、赔偿这类概念的定性与定量“有法可依”。中国还未出台专门的《石油污染防治法》，在碳达峰碳中和目标推进的机遇下，应适时推进专门立法的进程，从而与国际法的适用形成合力，准确反映能源理性，有效保障能源正义。另一方面，徒法不足以自行，现代法治给予了软法广阔的发展空间。海上石油污染防治法治化发展是内嵌于全球环境治理与能源安全法治化这一宏大叙事之内的，软法通过“呼吁”“建议”“倡议”等方式引导相关主体的行为，在避免巨额创制成本的同时还给予参与国一定的承诺空间，有利于国家之间合作治理海洋污染意愿的达成。这在一定程度上为硬法治理的运转和功能的发挥提供了支持和补充，在克服与缓解国际合作不确定性问题、增强硬法实施的灵活性方面具有不可替代的价值和功能。沿着此思路构建海上石油污染防治法律体系，也是对国内法治与涉外法治统筹推进的积极回应。
二、制度衔接：建立跨界合作视域下的海上石油污染风险防范与监管制度
海上石油污染防治涵盖勘探、开发以及作业性活动全过程，考虑其污染的突发性与复杂性，其制度建设更应对事前风险防范和事后监管给予重点关照。同时，还应考量中国参与的法律协议、合作平台等多形式的海上石油污染防治制度的优化整合。
（一）完善海上石油污染风险防范制度
风险预防原则被认定为欧盟环境保护法律层面最基本的原则，并通过《欧盟海洋战略框架指令》《欧盟环境责任指令》《离岸指令》等文件予以法定化，明确了各成员国将环境损害救济作为优先事项的义务。美国联邦政府则是将海上石油污染视为“危机”，促成了将危机意识融入法律、政策的制定。中国应在完善国内相关法律、政策的同时，借助《联合国海洋法公约》《平潭宣言》等国际公约的合作契机，在明确风险意识的基础上积极推进海上石油污染风险防范制度的完善。
一是建立全球视域下涵盖海域、国家、企业、组织多元主体的风险预防应对机制。各成员国应将所有海上石油平台、石油运输航线、船舶的实际情况编入风险预防计划中，并承担及时报告突发状况的责任。诚然，这类数据在一定范围的公开涉及国家能源安全，故应经各成员国政府的严格审查，同时各成员国对基于共同利益而达成的国际条约应承担相应的国家义务。二是依据科学论证制定风险预防管理策略。分级管理是处理突发性事件的有效手段，针对海洋石油勘探、开发和作业性活动所可能产生的污染情况进行等级划分，并制定相应的预防和应急措施。三是借助国际条约在海域内构建海上石油污染的动态监测网。国际条约的达成为海上石油泄漏所造成的跨界污染防治提供了依据，在大数据时代，建立国际、区域层面的专门风险预防监测机构也具有合法性与合理性。
（二）强化海上石油污染监管制度
美国总统监察委员会将墨西哥湾溢油事故发生的根本原因归为企业管理与政府监管的双重失败，中国渤海湾溢油事故发生后应急不力的原因也在于政府监管缺位。以此为鉴，海上石油污染防治法律制度的构建应当强化政府监管制度建设。
一是依据海洋主体功能分区，构建系统但有区别的监管制度。《全国海洋主体功能区规划》对中国海域进行了有效划分，海上石油污染监管所涉及的主要为重点开发区域的港口和临港产业用海区、海洋工程和资源开发区。《“十四五”海洋生态环境保护规划》提出海洋生态环境治理应更注重整体保护和综合治理，贯彻新发展理念，构建新发展格局。由此，海洋污染防治法律制度构建首先应当遵循海洋主体功能区规划，构建海洋生态环境监管、执法机制，进而针对海上石油污染防治制定污染监管专项行动方案，构建强调系统性兼顾差异性的海洋环境污染监管制度。这也与中国关于涉海部门环境保护监管职能的调整相契合。二是继续推进“湾长制”的有效实施。2017年《关于开展“湾长制”试点工作的指导意见》提出在更大范围、更深层次加快推进“湾长制”试点工作。随着试点的全面推行，将海上石油污染的监管工作有效纳入“湾长制”长效管理机制内，有利于海上石油污染常态化监管，并有助于与“蓝色海湾”等政策实现有效衔接。三是加强对企业自我监管的要求。设置重点污染源常规监测机制和信息共享机制，将油污入海纳入石油等相关企业自动监测管理范围，保障石油相关企业的依法排放。同时，借鉴欧盟的监管框架，加强与行政法、刑法的有效衔接，对相关企业、第三方主体监测数据造假、私自排放等行为，依照相关法律进行处罚。
（三）构建“超国家”行为主体参与制度
虽然国际法在传统上是由国家主导，但当前非国家行为主体国际活动的影响越来越大。非国家行为主体，特别是非政府组织作为多元主体在其擅长的领域扮演着重要角色。虽然这种相互作对传统的以国家为中心的国际法提出了挑战，但在解决以海上石油污染防治为代表的新型全球性问题上具有有效性。例如，鉴于石油污染对海洋生态系统和生物多样性的潜在破坏，国际自然保护联盟、地球之友、海洋保护咨询委员会等国际组织一直尝试通过游说活动来影响政府间事务的处理。
尽管海上石油污染的防治依赖于国际海事组织和国际基金组，国家仍然占据主导地位。为保障制度的稳定性和安全性，必须对非国家行为主体的准入条件和参与范围进行明确的规定。一是非国家行为主体必须符合成员国制定的组织标准。例如国际基金会规定，非国家行为主体应采取组织的形式，且必须具备“真正的国性”和“目标一致性”，才能以监督者的身份加入国际基金会。二是非国家行为主体必须具有自身价值。例如为海上石油污染的监测提供专门的信息、建议或知识，提供专家或顾问的服务，提供技术援助或研究设施。三是非国家行为主体的参与资格应定期审查。未通过定期审查，则可以取消其参与的资格。四是限定非国家行为主体的参与事项，明确这类非国家行为主体不具有同成员国一样的表决权。可见，“超国家”行为主体参与制度为海上石油污染防治法律制度的建构提供了重要的制度支撑。
三、救济保障：构建整体性治理为导向的海上石油污染防治法律救济制度
海上石油产业作为能源领域的支柱产业，其关乎各国能源战略安全。但在风险社会下，仅依靠举步维艰的损害赔偿机制，并不能保障海上石油污染损害救济的完全实现。由此，海上石油污染损害赔偿基金制度、责任保险制度应运而生。
（一）完善配套损害赔偿基金制度
面对海上石油污染中损害赔偿机制的举步维艰，国际层面似乎达成了一种共识，即在严格责任的基础上建立多元化的法律救济制度。1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》就以国际基金的形式制定了补充赔偿制度，即在总损害超过油轮事故方依据《国际油污损害民事责任公约》所规定的赔偿限额时，污染损害方可以依据本公约向国际基金提出索赔。当然，国际基金的责任并不是无限的。
目前，国际上设有国际石油污染赔偿基金，主要职能是管理石油进口商的财政捐款，并协助解决石油污染受害者的索赔事宜。实践证明，赔偿基金制度是应对海上石油污染损害案件最行之有效的办法。中国应在《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》的基础上完善海上石油污染损害的赔偿基金条例，为海上石油污染损害的救济提供切实的可行性方案。首先，应当对“海洋环境损害”的概念进行法定化。国际上的主要争议点在于是否将“纯粹的环境损害”纳入“海洋环境损害”中。1971年《设立国际油污损害赔偿基金公约》持否定意见，但国际法委员会和法国、西班牙法院近期的裁决认定，“纯粹的环境损害”具有可赔偿性。随着《中华人民共和国环境保护法》的修订和公益诉讼的发展，中国将环境保护和修复的费用纳入赔偿范围，虽然并不能凭此认定中国对于“纯粹的环境损害”之可赔偿性的肯定，但也在一定程度上反映了中国对于环境损害赔偿的态度。其次，应该对量化可赔偿环境损害的方式加以严格的限制。国际石油污染赔偿基金的理事机构认为，仅依据理论模型计算的抽象量化的海洋环境损害赔偿诉求是不可以接受的，只有在受损方遭受的损失可量化，且该赔偿不是惩罚性赔偿的条件下，基金会才能支付赔偿。再次，应当对海上钻井等活动造成的污染作差异化规则设置。与船舶所造成的石油污染不同，海上勘探、开发等活动造成的污染，目前未被纳入众多多边或全球国际法律文书中予以规制。中国在完善相关赔偿基金制度时应对二者进行有效区分。尽管国际法对于生态系统的暂时性和永久性损失赔偿还存在争议，但是纯粹环境损害的量化和评估在技术上是复杂的，且在政治上也是敏感的。因此，可以尝试建立事故前的环境基线和追踪机制，来捕捉事故前后环境的变化，使赔偿基金的适用更为科学和合理。海上石油污染损害赔偿基金制度的完善程度，一定程度上可以作为衡量21世纪海洋生态环境保护和污染防治法律规则是否充分的标准。
（二）建立配套责任保险制度
风险社会催生了多元救济机制的发展，特别是在损害赔偿领域。在确定了损害责任之后，配套的责任保险制度可以发挥保障作用。海上石油污染责任保险制度的构建涉及与侵权责任、社会救助等问题的衔接，其中的关系错综复杂，各国责任保险制度的发展水平参差不齐。其中，由船舶所致油污泄漏的责任保险更为完善。
将环境污染责任保险制度引入中国是为了缓解因环境污染造成的社会矛盾，提升企业应对环境污染、承担环境侵权责任的能力，保障受害人得到实质的经济补偿，实现环境污染风险的社会化承担。2006年，国务院印发的《关于保险业改革发展的若干意见》明确提出发展环境污染责任保险，2011年《关于加强环境保护重点工作的意见》又提出健全环境污染责任保险制度。虽然开展了一系列的试点工作，但时至今日，并未形成行之有效的海上石油污染责任保险制度。中国海上石油污染责任保险制度的推进，应当把握以下几点：一是应当明确海上石油污染责任保险的属性。《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》中规定了企业、事业单位和作业者应具有有关污染损害民事责任保险或其他财务保证，确定了海上石油污染责任保险的强制性。同时，因其保险标的的特殊性，其属于责任保险，与人身保险、财产保险并存。二是建立有区别的海上石油污染责任保险制度。严格区分海上石油作业的不同环节，基于风险评估、预测来设定科学的保险数额标准，依据“保险大数法则”合理确定费率比例。1990年《美国油污法》就对海洋石油开发和船舶石油污染加以区分，规定了不同的财物保证要求。同时，还应规定保险数额的定期审查制度，根据行业发展情况对保险数额的合理性进行审查。三是适时制定《环境污染责任保险法》，规范海上石油污染责任保险制度，加快环境责任保险的市场化进程。当然，海上石油污染责任保险的强制性与环境责任保险的市场化并不矛盾，该强制性仅是基于企业责任和风险防控的考量，而市场化则体现于保费费率、投保范围、投保数额等要素。
文章来源：节选自《“双碳”背景下中国海上石油污染防治法律制度的体系化构建》，原刊于《中国人口•资源与环境》2024年第4期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：王学栋，中国石油大学（华东）文法学院教授；王梦科，中国石油大学（华东）文法学院博士