进入21世纪，人类日益认识到航运、渔业、污染、气候变化和海洋酸化等人类活动对占据全球面积64%的国家管辖范围外区域(以下简称“ABNJ”)造成的严重损害。虽然国际社会已通过了包括《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)在内的190多项与保护海洋生物多样性相关的多边和双边国际协定，但在ABNJ海洋生物多样性养护和可持续利用(以下简称“BBNJ”)治理问题上仍存在法律空白。因此自2004年以来，国际社会花费将近20年的时间就制定具有法律约束力的BBNJ国际新文书进行讨论和谈判，最终于2023年6月19日正式通过《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》(以下简称“BBNJ协定”)。BBNJ协定的通过仅仅是一个起点，问题在于如何合理阐释其所构建的新理念和新制度，推动其批准生效和国内法化，促进该协定的普遍遵守和有效执行。
从某种程度来讲，作为《公约》的第三个执行协定，BBNJ协定的正式通过和开放签署不仅是真正多边主义的胜利，更是国际社会以国际法为基础共同推动海洋秩序包容性转型的全球海洋治理新动向。例如，在BBNJ协定第五届政府间会议再次续会上，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯特别强调，国际社会以《公约》为基础推动BBNJ协定的正式通过不仅体现了“多边主义力量”，还是一次“里程碑式成就”；代表太平洋小岛屿发展中国家发言的帕劳则表示，BBNJ协定在联合国大会上的正式通过体现了新时代全球海洋治理的“包容性和公平”。此外，欧盟也发表官方声明，认为BBNJ协定的通过是“海洋的胜利”。中国签署BBNJ协定时也指出，该协定是对“维护真正多边主义”的践行。2024年《中法关于就生物多样性与海洋加强合作的联合声明》(以下简称《中法海洋生物多样性合作联合声明》)特别强调，两国认识到BBNJ协定的重要性，认为这是“包容和全面”的全球海洋治理支柱之一。两国承诺为该协定尽快生效作出贡献，并鼓励所有国家采取同样行动。上述迹象表明，BBNJ协定极大地推动了国际法基础之上构建一种“包容性海洋秩序观”。
实际上，包容性海洋秩序观并非一个新的概念，但在新的时空背景下有了新的涵义。有学者指出，作为现当代海洋秩序最重要的基础，海洋自由原则已经被扭曲和异化。因为海洋自由原则从产生伊始就有一定的虚伪性和欺骗性。在海洋自由外衣下掩盖的却是海洋垄断与排他的事实。目前传统自由主义下的海洋秩序观虽然重视各国直接互动时的形式自由和平等，但是忽略了他们之间非直接的结构性联系所带来的实质不平等。作为一个海陆兼备国家、海洋地理相对不利国以及新兴海洋利用大国，中国在海洋秩序构建过程中需要合理平衡包容性与排他性制度安排。对此中国应推动国际社会构建一个“共同参与、共同发展、共同享受”的包容性海洋秩序，以实现海洋公共产品成果的均衡分配，而无需考虑一个国家是穷国富国、强国弱国，也无论是沿海国与内陆国、海洋地理优越国与不利国。
为此，本文认为，所谓“包容性海洋秩序观”，不是指传统国际法意义上的海洋自由原则，而是指国际社会要坚持维护以联合国为核心的多边主义国际海洋体系，在尊重世界各国不同海洋文化、文明和制度基础上，依据包括《公约》在内的国际法原则、规则和制度共同构建一种共商共建共享共进的海洋新秩序，促进全球海洋治理体系朝着公正合理、全面包容的趋势转型。其中，“共商共建共享共进”四要素是包容性海洋秩序观的本质内涵，它的法理基础在于维护多边主义与追求国际法治。第一，共商，又称为“共同协商”或“共同磋商”，是指全球海洋治理体系不应是少数传统发达海洋国家依据海洋实力主导建构而成的单一海洋霸权秩序，而是需要不同行为体依据包括《公约》在内的国际法原则、规则和制度进行多元主体协商共治，共同构建一种交流互鉴、平等协商的海洋新秩序。第二，共建，可称为“共同构建”或“共同建构”，是指国际社会构建海洋治理新制度时不应损害包括《公约》在内的既有国际法体系，而是应与现行国际法体系保持协调性和一致性；新旧海洋治理机构要重视相关海洋问题的国际合作，明晰各自相关机构部门的职能，避免碎片化海洋治理，共同构建一种权责分明、和谐发展的海洋新秩序。第三，共享，又称为“共享惠益”或“共同分享”，是指发达国家应向发展中国家公正公平地共享其利用ABNJ中的海洋遗传资源和区域矿产资源所产生的货币惠益和非货币惠益。例如，ABNJ海洋遗传资源具有全人类共同继承财产属性和公海自由属性，两者属性并非互相冲突，而是可以协调发挥作用。公海自由原则赋予发达国家凭借其技术、资金、能力之先天优势开发和利用ABNJ海洋遗传资源，但其应根据ABNJ的全人类共同继承财产属性向土著人民和当地社区以及发展中国家共享其货币惠益(金钱付费等)和非货币惠益(科学培训等)。第四，共进，可称为“共同进步”或“共同促进”，是指国际社会要推动全球海洋经济社会的可持续发展，不仅要考虑当代海洋人类的经济社会发展，还应注意到后代海洋人类经济社会的发展，避免个别国家海洋经济社会发展走向极端的富有化或贫穷化，因此国际社会需要认识到发展中国家在技术、资金和人才等方面的先天不足问题，在具体的国际法规则设计方面要特别考虑关注到发展中国家的能力限制；此外，对于国际社会共同创建的海洋新制度和新理念要秉持开放包容的态度，共同促进它的有效执行和普遍遵守。
包容性海洋秩序观虽然是一种“理想观点”，但并非是一种“空想观点”。这种包容性海洋秩序观在BBNJ协定的谈判历程和制度构建中得到初步实践，同时也将对该协定的执行和遵守产生重要影响。BBNJ协定的主要目标在于解决BBNJ治理问题，其主要涵盖四大核心制度，即(1)包括公平公正惠益分享在内的海洋遗传资源；(2)包括海洋保护区在内的划区管理工具等措施；(3)环境影响评价；(4)能力建设和海洋技术转让。其中，(1)与(4)对应的是BBNJ治理的“可持续利用”问题，体现了发展中国家追求“公平公正发展”的主流价值观；(2)和(4)则对应了BBNJ治理的“养护”问题，代表了发达国家“重视环境保护”的主流价值观。显然，BBNJ协定不仅是发展中国家和发达国家之间的利益博弈、妥协的产物，更是国际社会以国际法为基础构建包容性海洋秩序观的重要实践。
随着国际海洋政治和国际海洋制度的中心任务逐渐由制定国家管辖海域规则转向规范人类在全球海洋公域的活动，BBNJ协定的谈判历程和制度内容不仅对未来中国参与全球海洋秩序建构产生深远影响，也会加快推进包容性海洋秩序观在全球治理体系中的形成。包容性海洋秩序之国际法构建研究是贯彻落实“中国坚持维护以国际法为基础的国际秩序”的重要举措。作为国际秩序研究的重要场域，中国推动国际社会构建以国际法为基础的包容性海洋秩序既有利于世界和平与发展，也有助于加快推进海洋强国建设。
文章来源：节选自《包容性海洋秩序观的构建研究：BBNJ协定视角》，原刊于《边界与海洋研究》2024年第6期。
作者：严凌成，系中山大学法学院博士，南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）海洋战略与法律创新团队研究人员；郭萍，系中山大学法学院/涉外法治研究院、南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）教授，南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）海洋战略与法律创新团队核心成员。