谢晓光等:“冰上丝绸之路” 建设中北极国际合作机制的重塑

时间:2019-04-18浏览:10

北极理事会和《联合国海洋法公约》作为在北极地区最具影响力的合作机制,对北极国际合作发挥着极其重要的作用。但北极理事会作为政府间合作的高级论坛仍存在排斥域外国家、自身存在功能性缺陷以及内部矛盾难以解决的困境;而《联合国海洋法公约》存在有关北极国际合作的条款缺失、修改困难和涉及北极地区条款表达模糊而缺乏权威性等方面的不足;此外,美国北极政策走向不明、北极地区竞争加剧和北极问题多样化也使得北极国际合作前途不明。现有的国际合作机制因存在不同程度的弊端难以为北极国际合作提供保障,共建冰上丝绸之路对于北极国际合作的重塑有积极的推动作用,有助于克服目前北极国际合作中的存在的弊端,为北极域内外国家参与北极国际合作提供平台,以国际合作来缓解北极地区的地缘政治压力并改善合作环境。在北极国际合作机制重塑的过程中,各国若利用好冰上丝绸之路这个合作平台,在努力整合北极现有国际合作机制的基础上共同塑造符合北极地区未来发展的合作机制,官方与民间外交相结合、促进多种合作方式协同进行,将会促进北极国际合作的进一步发展。

问题的提出

2017年5月在北京举行的“一带一路”国际合作高峰论坛上,俄罗斯总统普京就北极航道建设向中国发出邀请,希望中国能利用北极航道并与中国“一带一路”倡议连接起来。2017年6月20日,中华人民共和国国家发展和改革委员会和国家海洋局联合发布《“一带一路”建设海上合作设想》,并提出积极推动共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道,正式将北极纳入中国的“一带一路”倡议。2017年7月4日,中国领导人访问俄罗斯并在与梅德韦杰夫会谈中提出中俄经贸的重点领域包括:开展北极航道合作,共同打造“冰上丝绸之路”,落实好有关互联互通项目。此后,中国政府逐步将“冰上丝绸之路”建设纳入中国的北极政策之中。“冰上丝绸之路”建设成为中俄两国在北极合作的重要一步,将来也可能成为中国参与北极国际合作、北极治理的重要途径。2017年12月8日,中俄共建“冰上丝绸之路”标志性项目之一的亚马尔液化天然气项目正式投产,其中北极东北航道作为中国设备运输的重要海上通道对项目的建成发挥着不可替代的作用。2018年1月,中国国务院新闻办公厅出版了《中国的北极政策》白皮书,也是中国第一份北极政策官方文件,其中提出:与各方共建“冰上丝绸之路”,为促进北极地区互联互通和经济社会可持续发展带来合作机遇。“冰上丝绸之路”建设作为中国走向北极的重要国家战略,包括经济合作、北极治理、环境保护、航道开发、科学研究、人文交流、能源开采、基础设施建设等诸多方面。北极地区的地缘政治环境正在经历着前所未有的大变革。目前全球气候环境正经历着快速的变化,其中北极地区气温升高尤为明显,随之而来的将是北极冰雪的快速融化所引发的北极地区的地缘政治极大的改变。

北极地区不断提升的地缘政治价值以及可能产生的问题不仅仅是地区问题,更会影响全球的变化,这使得各国开始持续关注北极的发展,北极国家相继出台更加有利于本国利益的北极政策。在不久的将来,北极资源开发和北极航道航行条件逐步成熟、北极环境和安全形势变化等逐步成为关乎各国利益的全球议题,国际合作对于协调北极的发展也变得更加重要。然而,北极地区现有的体系发展相对滞后,现有的北极国际合作机制难以有效的为北极地区的发展合作提供保障,因此需要对北极国际合作机制加以完善才能够更好解决北极合作当下所面临的困境。

北极地区的国际合作是“建制”、“转制”还是“改制”,即建立新的北极国际合作机制或是对已有的合作机制进行塑造,还是接受既有的合作机制来规定各国的行动,是一个亟待解决的问题。“冰上丝绸之路”是中国所提出的“21世纪海上丝绸之路”的延展,是中国根据与相关各方合作经验以及各方合作需求,在“一带一路”倡议的总体框架下发展针对北极特定区域的国际合作项目。中国通过与各方共建“冰上丝绸之路”,促使北极域内外国家参与北极国际合作与地区发展并有助于北极地区资源的有效运用,加速北极地区融入全球社会使北半球成为一个联动的整体,并以此推动北极国际合作机制的重塑。北极国际合作目前存在的困难有哪些?“冰上丝绸之路”建设又将会怎样影响北极地区国际合作机制的重塑?“冰上丝绸之路”建设中又将会怎样推动北极地区国际合作机制的重塑?这都是值得深入研究的问题。

国内外学者对北极地区的研究也在逐渐增加,但是大多数学者研究重点在北极治理和北极争端解决,对北极国际合作的研究相对较少,且主要是基于北极地区对现有的国际合作机制的分析对北极国际合作的发展进行研究。目前,学界讨论较多且影响较大的深化北极国际合作的方案主要有三个:第一个是推进北极理事会的改革,即为通过扩大相关议题、调整北极理事会内部运行机制以提高北极域外国家在北极理事会的地位、不断加强北极理事会的制度化程度,北极理事会的内部优化是多数学者推崇的深入北极国际合作的方法。对于北极理事会目前存在的问题,学者提出的改革方案有:赋予北极理事会更大权力、巩固由北极特有和与北极有关的机制构成的多层次制度综合体,以及谈判制定一项总括性的北极区域协定。2017年美国国际战略研究中心发布《重新设计:北极理事会改革建议》报告并提出:缓解性维护、在治理方面进行必要性修复、就理事会的协调角色进行责任划分,以及设立一个新的机构“北极安全与合作组织”。第二个是各国在北极开展双边和多边合作,国内外学者的研究多集中在域外国家与北极国家间的双边与多边合作上,国内学者认为北极域外国家若想参与在北极地区的合作需要北极国家的支持,因此应首先从环境、经济、能源、航道、安全等各个领域参与到北极合作中去,推动国家间合作的基础上来促进北极国际合作。第三个方案是通过签订北极地区相关法律与制定规则实现北极合作机制的塑造。各国通过签订有关北极地区的双边、多边协议及国际条约以完善北极地区法律和地区规则以实现北极合作与北极治理。自20世纪初,北极地区以及形成了一系列相关的法律和国际规则,且目前北极法律体系仍然在不断进行完善。

从现实角度上看,以上三种深化北极国际合作方式的现实可行性较低,首先,北极国家在北极理事会呈现“域内自理化”和排他性开放的趋势,国家仅仅与北极国家展开双边和多边合作易受到北极各国国家政策影响,难以把握北极国际合作的进展并发挥作用。最后,北极合作法律和国际规则的制定在北极合作中发挥着重要的作用,但是制定困难且现有的北极合作法律法规实施效果并未达到最优。本文尝试分析现存北极国际合作机制存在的弊端以及北极国际合作面临的困境,对各方共建“冰上丝绸之路”是否能够对北极国际合作机制的重塑产生影响进行分析论证,并就“冰上丝绸之路”建设如何推动北极国际合作机制重塑提出几点路径选择的建议。

北极国际合作目前面临的困境

早在20世纪初,北极地区就开始在部分领域出现了合作,最初主要涉及物种保护、环境保护及科学考察等领域。1911年英国(代表加拿大)、日本、俄罗斯、美国四方签订了《北太平洋海狗公约》。1920年2月9日,丹麦、瑞典、挪威、美国等18国在巴黎签订《斯瓦尔巴德条约》,成为北极地区第一部具有国际色彩的政府间条约,随后中国、苏联等国家先后加入该条约,条约的影响力进一步扩大并成为北极国际合作的重要依据。冷战期间,北极地区成为美苏军事对抗地区之一,但是北极地区的合作并没有完全停止。1952年,瑞典、挪威、丹麦、冰岛四个北欧国家在哥本哈根成立“北欧理事会”,1955年冰岛加入,成为北欧国家合作的最高协商和合作机制,其中重要议题之一就是北极地区共同开发问题。1973年,丹麦、俄罗斯、美国、加拿大和挪威5个北极国家为保护北极熊签署了《北极熊保护协定》。除了北极地区合作外,联合国框架下的合作机制同样适用于北极,1982年签订的《联合国海洋法公约》是国际法框架下的典型代表。冷战后期,北极地区关系缓和,政府间合作开始再次出现。1989年北极八国在芬兰的号召下,召开了首届“北极环境保护协商会议”,会议研讨如何通过国际合作来保护北极地区的环境。此外,北极八国在1991年6月召开第一次北极环境保护部长会议,并签署了《北极环境保护宣言》,形成北极环境保护战略。

冷战结束后,北极地区合作进展速度加快,一系列北极地区组织成立,1993年,为了推动大致以巴伦支海为中心的欧洲北极地区的可持续发展,挪威、芬兰、瑞典、俄罗斯、丹麦、冰岛和欧盟委员会共同成立了一个论坛式的政府间组织“巴伦支欧洲北极理事会”,作为一个北极地区局部性合作机制,其在北极事务中发挥的影响也越来越大。2013年,由冰岛发起成立“北极圈论坛”,旨在通过平等协商推动北极地区多边对话,为北极国际合作提供了一条重要路径。此外,北极地区还发展了一系列对话机制,如国际北极论坛、“北极前沿”、北极-对话之地”,同样能够在一些领域为北极合作与交流提供平台。

(一)现存主要机制在北极国际合作上存在的弊端

北极国际合作发展相对其他区域较为缓慢,北极地区现存有关国际合作的机制中,最具代表且影响较大是作为政府间高级论坛的北极理事会和《联合国海洋法公约》为主的国际法框架下的国际合作机制。北极地区合作与治理机制部分由各种法律和条例组成,而大部分是区域机构内通过的决议,即所谓的软性法律工具,前者属于国际法律文书的性质,而后者对于北极则是不具有约束性的条例。

第一,北极理事会框架下的北极合作机制及其缺陷。北极理事会作为北极地区最大且最具代表性的政府间合作的高级论坛,正逐渐成为处理北极问题的核心平台之一。北极八国于1991年为保护北极环境合作所签署的《北极环境保护宣言》,此后北极国家间合作逐渐扩展更广阔的领域,并在1996年的加拿大渥太华会议上正式宣布成立北极理事会,逐渐开始了从“软法”规制向“硬法”的转变,理事会的内部架构也不断得到完善。2013年,北极理事会正式设立常设秘书处作为日常行政机构,其与北极理事会部长会议和北极理事会高官会议共同构成了行政机构、权利机构和执行机构,北极理事会经过二十余年的不断发展,已经逐步向类似于区域联盟的地区组织方向转变。北极理事会于2017年5月在阿拉斯加费尔班斯克举行了第十次部长级会议,并签署了《费尔班斯克宣言》,宣布签署《北极加强科学国际合作协议》,成为继2011年与2013年分别签署《北极搜救协定》和《北极海洋石油污染预防和应对合作协议》之后,北极八国在北极理事会框架下签署的第三个具有约束性的协议。随着北极理事会成员国在北极地区主导作用的不断加强,甚至逐步开始垄断北极事务。然而,随着北极理事会权力以及触角不断深入扩大,对域外国家来说在一定程度上则成为参与北极国际合作的阻碍;加上北极国家之间存在领土争端和利益纠纷以及新问题的不断涌现使得北极理事会在处理北极国际合作的问题上举步维艰。北极理事会框架下的合作机制所存在的不足主要体现在以下几个方面:

一是北极理事会排斥北极域外国家,难以成为真正适用于北极国际合作的有效机制。北极理事会不允许增加其固定成员,这一缺陷妨碍了“有效包容”和全球导向的合作方针。北极理事会参与者的扩容遵循“北极是北极国家的北极,北极理事会必须由北极国家主导的“门罗主义”逻辑,北极域外国家只能申请成为观察员。2012年,北极理事会努克会议通过《北极高官报告》,提出欲成为北极理事会观察员国就必须承认北极国家在北极地区“主权、主权权利和管辖权”的苛刻要求,观察员国亦无权参与北极理事会做出的任何决议。从北极理事会的种种行为不难看出,北极理事会接纳北极域外国家实际上是为了提升其作为北极国家身份的合法性,域外国家想要通过北极理事会参与北极合作就必须承认苛刻的准入条件。即使作为北极理事会的正式观察员国,在北极理事会中的权利也处处受限在北极理事会的议程中,北极理事会观察员国只有经过北极理事会任一成员国或永久参与方提出项目建议,经邀请参与北极理事会附属机构会议,永远不可能获得和北极八国同等的权利,更难通过北极理事会来维护其在北极地区的正当权益。北极八国通过北极理事会进一步完成了其北极地区国家的身份构建,在北极理事会中各国为了本国利益利用地理位置的便利,将北极地区逐渐从地理观念转换为国际共识,理所当然的将地理不毗邻北极的国家排除在外。但是北极各国却不能在北极理事会框架内解决北极地区争端问题,北极理事会在成立之初主要关注北极地区的环境保护和可持续发展问题,但是随着北极问题逐渐复杂,北极理事会对于北极地区新出现的问题明显力不从心。

二是北极理事会合作机制自身存在功能性缺陷。首先,作为处理北极区域问题的主要论坛,北极理事会没有立法权和执法权,其运作是根据不具有法律约束力的部长宣言形式进行的,国家间合作没有正规的条款进行指导,也没有权力就当前重要问题做出正式决定。对于各国在北极地区所产生的纠纷和主权争端不能实行有效的管控,在北极一些重要的问题中,例如北极渔业和安全问题,北极理事会采取回避态度,这都使得北极国际合作始终处于徘徊不前的状态。其次,北极理事会由正式成员国(北极八国)、永久参与方和观察员国组成,但却完全由北极八国所操控,使得最关切身利益的北极原住民被排除在外。北极地区不仅是资源开发区和军事行动区域,还有大规模的工业活动,更是北极原住民的家园,北极原住民有权利参与北极事务,并对关乎切身利益的议题发出自己的声音。最后,北极理事会核心议程变换频繁,限制了北极事务的长期发展。轮值国的任期为两年,但是每个国家对北极事务所关心的重点不一。2017年5月芬兰成为北极理事会轮值国,环境保护、互联互通、教育合作与气象合作成为芬兰关心的重点,与2015-2017年美国轮值国的气候变化优先和2013-2015年加拿大的推动北极经济理事会发展的议题并不连续,导致北极理事会难以集中发展优先议程。

三是北极理事会内部各国矛盾逐渐增多不同利益诉求使得各自为政。北极八国利用北极理事会强化了北极的地区整体性概念,通过北极国家身份的构建将北极国家和北极域外国家进行区分,但是北极作为一个地区的意识在不断加强并没有使北极各国之间的争端减少。2008年,由丹麦首先提出并与俄罗斯、美国、加拿大和挪威组成一个“北极五国”的更小国家集团,并在格陵兰岛的伊卢利萨特召开会议并发表《伊卢利萨特宣言》,指出五国对北极地区的主权和管辖权,明确拒绝了北冰洋是无主地的北极构想,这一举动是对北极地区日益增长的“全球公域”理念的打击,也表明了五国要将北极区域化的决心。《伊卢利萨特宣言》内容广泛,涵盖了北极主权问题、基础设施建设、极地航行、北冰洋管理制度、环境保护和科学合作等诸多领域,但是将北极理事会正式成员国冰岛、瑞典、芬兰以及原住民团体被排除在外。为了防止在北极地区被边缘化,冰岛也在寻求建立新的合作平台,2013年由冰岛首先发起的“北极圈论坛”在冰岛成立,得到瑞典、芬兰和非北极国家的积极响应,冰岛在北极地区地位进一步的提高,瑞典和芬兰也在不断寻求在一些议题上与域外国家合作。

第二,《联合国海洋法公约》框架下北极国际合作机制存在的不足。联合国作为当今国际社会最大的政府间组织,在处理国际问题上最具权威性。北极地区以北冰洋为主,北冰洋至今没有独立的国际法律制度,只有《联合国宪章》、1982年《联合法海洋法公约》(以下简称《公约》)、《联合国气候变化框架公约》,国际海事组织有关的规则等在内的海洋法或规则适用于北极。其中《公约》是以“一项普遍协议的世界国际条约”重建大部分海洋法的史无前例的尝试,它作为海洋大法,有关领海、专属经济区和大陆架等制度适用于北冰洋。作为国际海洋领域最具有权威的国际法,《公约》在多个领域代表着国际社会在海洋问题规范的制度创新。2008年,“北极五国”发表的《伊卢利萨特宣言》明确了《公约》在北极地区的法律地位。在联合国框架下的合作机制对北极国际合作有一定的指导意义,但是《公约》在日益丰富的北极议程上对北极国际合作亦表现出一定的不足。

一是《公约》有关北极国际合作的条款缺失,不能为北极国际合作提供法律支持。作为国际海洋大法,《公约》的制定必然受到国际政治环境与世界政治格局的影响,从联合国海洋法大会召开到1982年开始签署,国际格局正处于美苏冷战时期,北极地区也构成了以美国统帅的北约和苏联为主的华约的二元对峙格局。在冷战的国际大背景下,考虑到《公约》的签署难度与北极地区当时尚不具有全球意义,因此专门涉及北极地区合作的条款极少,有关北极国际合作仅在环境保护、科学研究、海洋技术合作等低政治领域有所体现。此外,《公约》本身就是各国在协商的基础上相互妥协的产物,在涉及国家重要利益的经济和安全领域的合作机制构建缺失。为整个北冰洋建立更有效的管理制度就必须建立在《公约》所提供的组织基础之上。由于各议题之间缺乏统一协调和集中管理,使得针对单一议题进行独立治理的制度设计妨碍了从整体角度对多种议题的整合性治理。国际法制度不仅要对具体问题做出具体表述与规定,还要考虑到法律的执行,然而《公约》框架下的国际机制并未设有主管北极的执行机构。

二是作为国际海洋大法的《公约》修改困难,难以应对北极地区最新出现的问题。首先,《公约》虽然带有自己的修正案机制,但是这些机制能得到运用的机会微乎其微,《公约》缔约国会议缺乏任何一般的权限去修订公约,这导致《公约》的修订变得困难。作为一部覆盖全球海洋的国际海洋大法,《公约》已经涉及全球各方利益,对于部分条款的修订需要协调各缔约国和北极地区各国,修改流程复杂、耗费时间长,对于北极地区出现的新问题,不能及时修订新的应对政策,缺少必要的灵活性。此外,美国等国家尚未正式通过《公约》,要想修订其有关北极的部分势必会与尚未通过《公约》国家的国内法产生冲突。对于《公约》的修订,也有学者为适应北极特殊环境对海洋法的修订提供不同的办法,是,北极理事会成员国大多也是《公约》的缔约国,对于关乎其切身利益的条约的修订也需对北极地区国家进行考量、协调各国的利益。

三是《公约》在涉及北极地区的部分条款表达中用语模糊,各国根据本国利益进行解读使《公约》在北极问题上的权威性和约束力大打折扣。《公约》作为一个全球海洋事务普遍适用的国际法,其对普遍适用性的要求使个别条文和措辞存在弹性和模糊性在适用于北极地区的一些条款同样如此。北极部分国家对于北极一些地区的潜在利益的争夺使得北极争端愈演愈烈,因此对于《公约》的解读完全以自身利益为出发点。比如:在被称为“北极条款”的第234条中有关“冰封区域”的规定“沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章,以防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染。”其中“冰封区域”的范围是仅仅包括专属经济区还是领海存在争议,有的国家认为不包括领海和内水,而另一种观点则是包括从专属经济区的外界限到沿岸国的海岸线。这种语言界定的模糊性使得有关北极航道的争端变得难以解决,一些国家可能会以此扩大权利范围。《公约》对大陆架的“自然组成部分”的定义含糊不清;缺乏界定大陆坡脚和加德纳线的程序性准则;测量水深和沉积物厚度方面的不确定性。对于北极地区的主权争端极其不利,也间接导致北极局势恶化。《公约》第76条规定了确定200海里以外大陆架外部界限的方法,需要确定海底至少一个和可能存在的三个特征:坡脚(最大海底坡度变化点);准划定界限(定点上沉积岩厚度至少为从该点到坡脚距离的1%);以及2500米等深线。为了执行第76条的规定,大多数受影响的沿海国家首先必须更详细地绘制其大陆边缘的水深和沉积物厚度图,这种技术在无冰水域尚在能力范围之内,但在北极地区进行大面积测绘工作以现有技术难以达成。

(二)北极地区政治环境变化给北极国际合作发展带来的新挑战

首先,美国的北极政策走向尚不清晰。美国作为北极地区大国,在北极事务中发挥的影响不可忽视,美国阿拉斯加州紧邻太平洋进入北冰洋必经的白令海峡,占据极其重要的位置,北极西北航道经过美国阿拉斯加沿岸地区。尽管美国是一个北极国家,但其传统上一直是一个“不情愿的”北极大国,北极在美国的政策中很少占据显著位置。在奥巴马政府之前,美国政府有零星的北极政策出现,直到2007年俄罗斯北极海底插旗事件使美国开始重视北极在国家战略中的地位。奥巴马上台后在继承小布什北极政策的基础上,继续加强对北极事务的重视并于2013年5月推出《北极地区的国家战略》,成为美国第一份正式的北极政策文件,对北极地区在国家战略中的定位、发展方向,在能源安全、基础设施建设、国际合作等有较强的针对性。次年奥巴马政府发布《美国的北极地区战略实施计划》,进一步加快了北极战略的实施步伐。2015-2017年,美国接任北极理事会轮值国,进一步加深了美国对北极地区的认知,积极促进北极各领域的合作,美国北极政策总体向有利于国际合作的方向发展。但是特朗普上台后,倡导“美国第一”的对外政策并将俄罗斯与中国视为对手,紧接着退出《巴黎协定》面对北极地区地缘政治的变化特朗普政府如何调整美国的北极政策尚不清晰。美国作为当今世界唯一超级大国和北极地区重要国家,美国对北极合作的态度和其北极政策的变化对北极国际合作的影响不可忽视。

其次,北极各国在北极地区的竞争有加剧的迹象。自从2007年俄罗斯“海底插旗”事件以来,北极地区的国家间争端愈演愈烈,“北极争夺战”也在日益升温。北极地区200海里外大陆架划界争议始终未到的真正的解决,俄罗斯在2001年向联合国大陆架界限委员会提交的200海里外大陆架划界申请案被驳回后,于2015年8月再次提出申请,虽然未进入委员会实质性审议程序,但是俄罗斯联邦政府表明将会继续就提案努力。2014年丹麦政府也提交了200海里外大陆划界申请案。2012年加拿大与丹麦虽就汉斯岛归属问题签订《加丹海洋划界协定》,但是并未完全解决主权归属争议。北极航道的通航使得北极海域的航道之争也逐步升温,在北极西北航道的争端中,加拿大坚持拥有西北航道的主权并在北极地区举行军事演习,但美国、欧盟认为西北航道应是国际航道,不应被加拿大一国独占。北极东北航道历史上一直为俄罗斯定义为内海,2008年俄罗斯开始在东北航道重新进行巡航,但是东北航道开通带来的经济价值吸引了北极国家的注意。2009年,美国发布《北极地区安全指令》中提出过境通行制度适用于包括东北航道的国际海峡,同时北极地区各国不断加强军事行动,使得北极地区局势再次紧张,奥巴马政府时期,美国加强在北极地区的海警投入和军事设施建设以加强美国在北极的存在。美国国会议员唐·杨在北极工作组会议发言道:“美国应在北极地区保持强大的存在,保护美国的商业和安全等利益,通过立法派遣北极大使”。北极地区发展前景广阔,北极各国都不甘在北极利益争夺中落于人后,仅靠北极国家之间的内部协调难以实现北极地区的和平与合作。

最后,气候变化给北极带来机遇的同时也使得北极地区所面临的问题更加多样化,合作难度进一步加大。历史上北极地区一直被冰雪所覆盖,受到自然环境和科技水平的限制,北极合作所涉及的领域较少,合作程度极其有限。随着北极气候的变化,使得北极合作的领域得到了极大的扩展,从最初的物种保护、科学考察等低政治领域逐步扩大到环境保护与治理、航道开发、基础设施建设、资源开发、地区安全等诸多领域,北极问题也更具有全球性。域内外国家以及非国家行为体的利益交织和交互作用,则使北极国家合作更难以进行。北极地区所面临问题的多样性使得北极合作需要协调更多利益相关方,北极环境变化也使得北极环境问题、原住民问题等变得更加尖锐,各国能否在北极地区放弃已得利益或协调冲突也变得更加难以预测。

“冰上丝绸之路”建设对北极国际合作机制重塑的推动作用

“冰上丝绸之路”建设对北极国际合作机制的重塑即为“建制”与“改制”相结合,即在维持现有的合作机制的基础上,将中国提出共建“冰上丝绸之路”建设中“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则和中国“一带一路”倡议的“共商共建共享”的理念充分融入北极国际合作机制之中。北极域内外国家共同参与规则制定以达到北极国际合作机制的重塑,以新的合作机制来弥补现有机制存在的缺陷。北极地区虽然不是完全属于国际共有,但是存在“全球公域”和“人类共同的遗产”,北极地区更不能成为北极国家完全私有的领域,而应走向“国际化”。在涉及全球公共议题的管理和治理问题上,国家间共同的利益是合作产生和进行的一个基本前提,但是仅仅有共同利益存在,并不会自动促进合作的出现,国际合作也需要搭建国际平台来作为促进国家间的沟通和合作渠道,北极地区现存的国际合作机制难以为北极国际合作提供合适的平台。而作为北极国际合作新平台,“冰上丝绸之路”的建设不仅能够为北极地区合作注入强心剂,还可以有效促进北极地区国际合作机制重塑的进展。

第一,各方共建“冰上丝绸之路”有助于克服北极国际合作中存在的弊端,促使各方平等参与北极国际合作机制重塑。北极地区目前仍处于无政府状态之下,各国虽然积极在北极地区谋求更多的利益,但是没有一个国家有实力完全主导北极。北极地区政治环境复杂,各种地区组织和国家间合作使得北极形成一个各层势力编织的大网,北极地区逐渐形成了该地区独特多层等级现象。就北极理事会内部而言,形成了以北极五国为核心在北极治理和安全等重大问题起主导作用,而冰岛、瑞典和芬兰三国被逐步边缘化,北极原住民和“永久参与方”更是在北极理事会中被北极八国排除在外。此外,北极理事会根据其结构又分为正式成员国、永久参与方和观察员国三个层次,形成了以八个正式成员国为内核,北极地区原住民组织及永久参与方为外核,观察员国为外围的模式,而北极域外国家更难以突破北极理事会形成的坚固等级结构,更难以在北极理事会中发挥较大影响,这种等级制度使得各国在北极国际合作的参与存在严重的不平等。就北极地区国际组织而言,形成了以北极理事会为北极事务为核心、其他次区域组织处于边缘,而联合国框架下的国际合作机制则处境尴尬。在北极国家层面上,形成了以美国、俄罗斯、加拿大三个大国为主导、北欧五国(丹麦、瑞典、芬兰、冰岛、挪威)在北极事务中被边缘化。北极地区秩序存在的等级制度对于北极地区国际合作的进行极其不利,也显示出北极地区内部矛盾重重,难以仅仅通过内部完成合作机制的重塑。

中国在北极定位是地理上的“近北极国家”以及“北极利益攸关者”,此后中国又先后提出建设“北极蓝色经济通道”和“冰上丝绸之路”,中国参与北极国际合作进入快车道。中国自古以来就有“达则兼济天下”的思想,“冰上丝绸之路”的建设不止容纳中俄两个国家,而应是北极国际合作的平台。中国积极推动与各方共建“冰上丝绸之路”,为促进北极地区互联互通和经济社会可持续发展带来合作机遇。中国在“冰上丝绸之路”建设中强调“各方共建”,即各方参与者在“冰上丝绸之路”的建设中处于平等地位,在一定程度上对北极国际合作起到示范作用,同时与北极国际合作机制中存在的不平等的现象是一种显著的对比。“冰上丝绸之路”建设在一定意义上是中国“一带一路”倡议向北极地区的延伸,同样完全抛弃了零和博弈的游戏,而是以和平合作、共赢发展为目标的北极国际合作机制重塑模式。合作机制的构建可以减少合作各方的信息不对称和不确定性,降低交易成本,调整行为体的政策行动和利益偏好,“冰上丝绸之路”的建设能为北极各行为体之间搭建沟通交流的桥梁和平台,促进北极国际合作机制的重塑。逐步将北极地区竞争为主的观念转向以合作为主,在北极地区形成合作氛围,缓解北极国际合作中存在的等级现象,减少合作过程中可能会出现的阻力。

第二,共建“冰上丝绸之路”建设理念获得各国支持,为参与北极国际合作机制重塑打下基础。首先,作为北极国家的俄罗斯率先首先邀请中国参与北极合作而得到中国的积极响应,最终提出建设“冰上丝绸之路”。中国在改革开放后经济实力迅速崛起,20世纪90年代初国际社会甚至出现了“中国威胁论”,新世纪以来,随着中国综合国力的进一步提升,“中国威胁论”甚嚣尘上,严重影响了中国在国际社会的参与,中国贸然进入北极地区必然会给北极各国带来了心理上的不安全感。“冰上丝绸之路”的建设作为一个新平台,拓宽北极国际合作领域、扩大合作空间、提高合作水平,俄罗斯在内的北极国家及域外国家是重要的参与方,各方共同参与在一定程度上解除了北极国家对中国进入的的不安心理。因此,如果中国想要深度参与到北极国际合作与治理中就必然要获得北极国家的支持和信任,倡导北极域内外国家在北极问题上积极开展合作。“冰上丝绸之路”的建设得到各方支持可以使得北极各国对中国进入北极的态度缓和在“冰上丝绸之路”框架下推动重塑北极国际合作机制与中国“与北极各国一道开发北极”的北极政策完全一致。中国提出的“一带一路”倡议不断推动各国的互联互通,在北极政策中更加本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则与各国一道参与北极事务。同时努力在北极国际合作的基础上减少不稳定性和环北极领土不稳定风险的可能性,各国共同参与“冰上丝绸之路”建设可以有效排除北极国家对中国进入北极认知上的不安,此外中国与北极国家的合作对于中国北极国际合作者、参与者身份的构建和进入北极参与合作的合法性意义深远。除了中国外,非北极国家如日本、韩国、德国等利益攸关方也将积极参与到“冰上丝绸之路”建设中去,多个国家参与北极合作对北极合作机制的重塑无疑会是一种有力的支持。

其次,“冰上丝绸之路”以经济合作为主,以预期经济效益推动北极地区各国参与北极国际合作。北冰洋虽然在四大洋中面积最小但它沟通亚洲、欧洲和北美洲世界贸易中大约百分之九十发生在北半球的这三个大陆之间。北极航道的开通很有可能在不远的将来成为国际航运的“黄金航道”,使用北极地区的海上运输将会使海上航运系统变得更为高效便捷。北极航道是连接欧亚美三大洲和北极地区的最便捷的货物运输海上航道,整个环北冰洋地区也将会因为航运及其带来的一系列经济活动获得巨大的经济利益,俄罗斯一直坚持对北极东北航道的开发与使用,从西向东的航行利用东北航道会更加容易,成本更低。北极地区自然资源丰富,经勘探发现,北极地区占13%以上的全球未发现石油、30%的未发现天然气以及更多的液化天然气,资源的商业开采越来越可行,航道通航更使得北极和非北极国家希望从该区域的资源和潜在的环极航行中获益。“冰上丝绸之路”建设使得中国等国家的投资进入北极,有利于北极基础设施的建设、加快能源开发与外销,将北极地区资源优势转化为经济优势,盘活北极地区经济。通过“冰上丝绸之路”的建设将北极地区经济合作提高到北极国际合作的高度,吸引北极国家与北极域外国家参与到北极开发中来,北极地区获得尽可能多的经济利益。在“冰上丝绸之路”建设中,各参与者可以将“冰上丝绸之路”作为新的国际平台以促进北极国际合作机制的重塑。

最后,“冰上丝绸之路”的建设与其沿线国家在北极地区的发展战略相符合,并与各国在北极的国际合作中实现战略对接。在中国“一带一路”倡议提出后,俄罗斯、挪威、芬兰、瑞典、丹麦、冰岛等北极国家给予了积极的回应,并成为“亚洲基础设施投资银行”意向创始国,这说明北极东北航道沿岸国对在“一带一路”框架下与中国开展北极合作充满期待,“冰上丝绸之路”建设更与北极国家紧密相关。2017年11月,中俄两国再次就“冰上丝绸之路”的建设深入交换了意见,并有了更新的成果。其中包括:“一是包括中远海运集团已完成多个航次的北极航道的试航;二是两国交通部门正在商谈中俄极地水域海事合作谅解备忘录,以不断完善北极开发合作的政策和法律基础;三是两国企业积极开展北极地区的油气勘探开发合作,正在商谈北极航道沿线的交通基础设施建设项目。”“冰上丝绸之路”的部分项目工程有序进行,中俄在北极地区已有的合作以初见成效,亚马尔液化天然气项目部分建成投产,中俄联合扩建扎鲁比诺有望在2018年完成。加拿大小特鲁多政府上台以来开始逐步调整哈珀政府时期的北极政策遗产,2017年公布新的国防政策,在北极地区重新寻求与俄罗斯的合作与对话,强调多边合作的重要性。加拿大在北极地区不断加大投入,开展多边外交以减少对美国的依赖。北极理事会核心成员国之一的冰岛在北极国际合作问题上一直与中国保持着合作,2012年中国与冰岛签署了《中冰海洋和极地科技合作谅解备忘录》,“冰上丝绸之路”建设将使得双方合作进一步深化,双方的合作领域也得到进一步拓展。由中国极地研究中心和冰岛研究中心联合设立的极光观测台即将投入使用,冰岛已准许中国在冰岛所辖水域范围内勘探石油,两国企业还在就地热能利用进行进一步的接触。

此外,芬兰提出“冰上丝绸之路”与其“北极走廊”计划对接,使芬兰成为沟通北极地区和欧亚大陆的枢纽国家。“北极走廊”可为“冰上丝绸之路”打通前往北欧国家和东欧市场将中国、俄罗斯与“泛欧交通运输网”相连,共同构建一个跨越欧亚的宏伟交通网络。挪威一直重视北极地区的国际合作和基础设施建设,多次邀请中国参与北极科考,中国在挪威斯匹次卑尔根群岛的新奥尔松建有北极科考站。此外,中国作为《斯瓦尔巴条约》缔约国,享有在条约规定区域的航行权、资源开发权、科学考察权等权利。2016年5月14日,中国国家海洋局与格陵兰自治政府签订《中华人民共和国国家海洋局与格陵兰教育、文化、研究和宗教部科学合作的谅解备忘录》,为双方深入合作打下了坚实基础。丹麦也开始积极鼓励亚洲国家在尊重北极国家主权诉求的基础上,参与北极航运贸易、气候变化和自然资源开发等经济合作。北极地区多数国家对于共建“冰上丝绸之路”持欢迎态度,且正在逐步的参与到“冰上丝绸之路”的建设中去,随着各方合作的不断深入,“冰上丝绸之路”将为北极地区的国际合作提供一个更为广阔和开放的平台。

第三,“冰上丝绸之路”的建设能够以合作来缓解北极地区地缘政治压力、改善北极地区合作环境并促进北极国际合作机制完善。北极域外国家进入北极能够平衡北极国家之间的力量,促进北极地区的和平与发展。北极地区的地缘政治环境正在经历着前所未有的大变革,北极冰雪的融化使北极航道的通航时间逐步延长,这将极大的改变欧亚大陆及北极航道沿岸国家和地区乃至印度洋、太平洋的物流版图,与此相应,苏伊士运河的地缘政治作用部分转移至白令海峡,同时俄罗斯整个背线破天荒的面临更大的压力,它将改变俄罗斯原有的三面防御而无“后顾之忧”的国防结构。北极地区地缘政治的剧变,北极地区各国也不断加强在北极的军事存在。2009年俄罗斯联邦总统梅德韦杰夫签署了《2020年前俄罗斯联邦国家安全战略》,提出建设专门的北极海军,俄罗斯北极地区的军事地位得到了进一步提升。美国在2013年推出《美国北极政策》要求扩大北极大陆架边界,并且增加在北极的军事部署。加拿大自2004年开始不断强化在北极圈的军事存在,不断增加在北极的军费预算、建设北极军事基地、建设深水港并打造海军破冰船,以寻求更多的北极领土主权。2009年丹麦、芬兰、瑞典三国签署《北欧防务合作备忘录》来应对北极地区的地缘政治环境变化带来的竞争。此外,由于北极资源开发所产生的经济效益,北极地区地缘政治产生的影响愈加明显,北极争端已有逐步燃起之势。北极沿岸各国对于北极海底海床的划界意见不一,如丹麦与加拿大关于格陵兰岛海底的大陆架划分等问题如果得不到妥善的解决,必将成为北极合作的阻碍。如果不能很好的处理北极地区的地缘政治改变,北极地区的合作发展也很难得到保障,北极航道所蕴含的交通价值和北极地区经济价值的开发也需要北极地区形成一个和平稳定的地区环境。

北极事务涉及美俄等几个实力相当的大国,域外国家的加入能够形成新的势力均衡,也令北极地区的权力达到一种动态的平衡状态,打破这种平衡状态的成本要高于维护这种平衡的成本。目前北极国际合作已经成为国家间的共识,各国的共同利益也促使国家之间走向合作。此外,真正适合北极的国际合作平台应是能够在政策沟通中抑制国家间的冲突和竞争、促进国家之间合作且包容开放的国际大平台。“冰上丝绸之路”作为中国“一带一路”向北极地区的延伸,同样具有国际合作平台和公共产品的性质,可以发挥好其他机制缺少的资金融通、设施联通、政策沟通和文化交流的优势,其本身的平等开放性决定了北极国家和其他利益攸关方都可以借助这个平台参与国家间合作。通过共建“冰上丝绸之路”可以促进北极国际合作机制的完善,并以此来缓解地缘政治变化可能产生的冲突,同时“冰上丝绸之路”建设的合作成果也将转化为重塑北极国际合作机制的助推力。在国际机制内的合作能够减少地缘政治的潜在风险,“一带一路”倡议目前取得的成果是对中国参与国际合作的最好佐证。

中国参与北极事务一直坚持尊重各国主权、合作共赢,在北极双边合作与多边合作中取得一定的成果。中国与美国就极地问题和海洋问题于2010年开始每年举行“中美海洋法和极地事务对话”,目前为止已经举行八轮对话,中美双方就北极合作进行沟通并取得良好的成果,为中国2013年成为北极理事会正式观察员国奠定了基础。2018年1月29日,首轮中欧海洋法和极地事务对话在比利时布鲁塞尔举行,双方同意进一步加强中欧在海洋法和极地领域的协调与合作。2018年6月8日,中日韩三国就北极事务举行北极事务高级别对话,三方提出开展北极国际合作的重要性,并表示愿意为北极的和平稳定和促进北极合作作出贡献。“海洋法和极地事务对话”模式已经成为中国与北极相关各方互相合作的重要窗口,为“冰上丝绸之路”建设在北极地区的开展打下了良好的互动基础。各方共建“冰上丝绸之路”提出后由中国参与的北极国家与域外国家的合作已经在一些领域展开,例如2017年12月5日,中国、俄罗斯、美国、加拿大、挪威、丹麦、冰岛、欧盟、日本、韩国十方在华盛顿举行第六轮北冰洋公海渔业谈判,正式通过了《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》(《协定》),《协定》旨在对被美、俄、加、丹、挪五国渔业管辖区域环绕的北冰洋中部公海海域的渔业资源进行规管。《协定》的达成是北极域内外国家合作解决北极地区问题的成功实践,也是对北极国际合作的积极探索。

“冰上丝绸之路”推动北极国际合作机制重塑的路径选择

北极国际合作机制的重塑如何通过“冰上丝绸之路”这个平台实现顺利推进,是北极各国及北极利益攸关国家应该考虑的问题。基于“冰上丝绸之路”建设的发展方向,就推进北极国际合作机制的重塑提出以下几点建议:

第一,“一个平台”,即以共建“冰上丝绸之路”为合作平台。“冰上丝绸之路”的建设对于北极地区来说是一个走向世界的机遇,参与各方以“共商、共建、共享”的合作理念为基础,以“冰上丝绸之路”建设为合作平台,逐步实现北极地区国际合作机制的重塑。中国作为“近北极国家”,在冰上丝绸之路”建设和北极合作机制的塑造中,中国是倡导者和参与方,不是主导方。北极地区当下最重要的是经济发展,加强航道开发和基础设施建设,以环境、基础设施建设等低敏感度领域着手,逐步加强北极域内外国家的合作。中国与各方共建“冰上丝绸之路”本着“尊重、合作、共赢、可持续”的基本原则,为促进北极地区带来合作机遇,各方应依照国际法,减少北极资源开发的竞争,实现北极非军事化,各国共同努力保护环境,防范新的非传统安全和对国家安全的威胁,使北极成为一个和平安全的合作区。国际合作具有极强示范效应,要在合作机制的塑造中循序渐进,扩大交流以达成更多的共识,以促进更大范围的合作。北极地区合作应更重视国际机制的执行和能力建设,使所有的参与者在享有权利的同时履行义务。中国在国际事务中一贯坚持“和平共处五项原则”处理对外关系,也是国际机制建设的贡献者和倡导者,因此,在中国为参与方的“冰上丝绸之路”必将为平等开放的北极国际合作机制的塑造起到积极的作用。

第二,“两个着力点”,即政府间外交和民间外交两个着力点。北极地区的交往中政府间外交与民间外交相结合,共同推进北极地区国际合作。民间外交是新中国外交的一大特色,在新中国外交实践中发挥独特优势。当今国际社会,国家是主要国际行为体,政府间合作是国际合作的主流,但是非国家行为体能够在进程中影响国际机构的议题选择、议程制定和政策制定。全球化的迅速发展也使得民间交流愈加频繁,除了代表中央政府的机构或人员仍然作为主要的外交主体以外,一些非官方的机构和人员也在从事外交活动。民间外交随着国际社会发展的需求变得愈加重要,并成为推进国际合作的重要力量。北极地区社会机构多元化,原住民组织、非政府组织和地方政府在北极事务中也发挥着不可忽视的作用,为北极民间外交提供了广阔的空间。北欧各国之间民间互动广泛,北极旅游近年来也快速升温,企业合作也得到一定的发展,通过民间交流与互动促进国家间相互了解,推动北极国际合作。中国也应该将民间外交扩展的北极交往中去,使得北极各国人民认同中国参与北极合作理念和合作方式。中国在北极地区缺乏共同利益诉求和立场的合作伙伴以及稳定的合作模式,这样也使得中国在北极事务区域合作舞台上显得形单影只,并进一步限制了中国在北极地区发挥影响力。因此,中国在北极开发合作中需要发展自己的合作伙伴,政府需要与北极地区各国家发展良好的外交关系,同时外交也是促进国家合作的必要途径。民间外交可以加深北极地区人民对中国的了解,“以民促官”的方式对中国参与北极国际合作的推进将发挥独特作用。

第三,“三个层次”,即国家双边和多边合作、区域内组织合作以及全球合作的三层合作模式协调发展。中国与北极国家的双边合作正在良好的进行中,中俄、中冰、中丹等双边合作已经取得了显著的成绩,要在已取得成绩的基础上继续发展双边关系。双边合作和多变合作中,各国积极协调矛盾、相互尊重对方权利、积极开展合作、实现共赢和北极地区的可持续发展。不同的北极区域组织加强协调标准及其执法与监督措施,减少可能存在的冲突。北极治理体现出多边主义和法治的准则,考察中国在“一带一路”倡议中的中国经验,可以作为一个成功开展多边合作与和平解决冲突的范例。北极地区未来可能的发展方向将是适用于整个北冰洋人类活动的多功能安排,北极地区的未来方向是全球合作,中国提出的发展与合作理念对于北极未来的发展具有重大的参考意义。国家和政府间组织的实践对于塑造北极国际合作机制的未来影响深远,北极地区当下的发展现状使得合作成为北极必然的选择。北极各国与北极域外国家以“冰上丝绸之路”建设为平台,实现互相尊重,以发展合作为先。双边合作与多边合作为主,区域内合作框架协同发展,逐步发展北极全球合作。整合北极现有的合作机制,以“冰上丝绸之路”建设为基础来打造北极地区多边合作的国际平台,并促使在“冰上丝绸之路”框架下塑造新的北极国际合作机制,架构多层北极国际合作机制,在整合现有的合作机制进行改造和创新。北极地区未来的发展要团结一切可以团结的力量,让北极地区也成为世界经济和全球合作的重要区域。

第四,“人类命运共同体”是共建“冰上丝绸之路”的发展目标。北极地区本来就是一个不能分割的整体,各个组成部分同呼吸共命运。北极地区无论是资源开发和航道通行带来的经济效益,还是科学考察与环境治理对北极带来的保护作用,都是关乎人类命运的重要议题。同时北极地区更是“人类命运共同体”的重要组成部分,从“人类共同关注事项”到“人类命运共同体”,北极地区始终是中国外交的重要发展地区。北极地区对全球的经济、政治、环境、文化等发展具有及其重要的作用,在“人类命运共同体”观念的影响下,各国对北极责任和共同利益的更容易认可,由于北极地缘政治的跨国性和跨区域性,对北极地区的多层次治理提出了政策要求。人类命运共同体的实施路径从地理区域看,中国在双边、地区、全球层面都提出了构建命运共同体的倡议,如中国-东盟命运共同体、中非命运共同体。随着共建“冰上丝绸之路”的开展“北极命运共同体”的建立将成为北极发展国际合作的发展方向。中国提出的建设“人类命运共同体”是中国特色大国外交理论体系的重要组成部分,与北极国际合作机制的重塑高度一致。北极地区在中国与各国的努力下,必将成为未来全球的经济增长极和和平繁荣之地。

文章来源:中国海洋大学学报(社科版)

作者:谢晓光 程新波 李沛珅,单位分系辽宁大学国际关系学院