基于陆海统筹的海岸带国土空间规划实现路径

发布者:陈嘉楠发布时间:2021-05-31

构建陆海统筹的海岸带国土空间规划不仅是规划自身需要,也是时代发展要求,从理论基础和现实状况来看都有其可行性,因此提出了三条路径以构建陆海统筹的海岸带国土空间规划。

一、明确海岸带国土空间规划理论依据

海岸带国土空间规划理论包括空间规划自身的理论以及空间规划对象的理论。空间规划自身理论由空间规划编制、实施、技术标准和法律支撑等内容构成,而空间规划对象的理论则是包括了资源、经济、空间、环境的开发与保护等规划对象组成的理论。海岸带国土空间规划自身的理论包括海岸带空间规划编制阶段的各项具体工作,海岸带实施阶段横向与相邻土地利用规划、城市规划的协调以及纵向各层级之间的协调,海岸带分区分类标准以及海岸带法律支撑,海岸带国土空间规划对象的理论是确定海岸带国土空间规划理论体系的支撑,主要理论是基于陆海统筹的理论,陆海统筹是将海洋和陆地两个子系统作为整体进行统筹,资源环境承载力是相互依存的,海洋资源环境作为经济开发的最终承载体,需要被充分考虑;而资源环境的开发最重要为陆地上的人类活动服务,促进人类经济社会更好发展;要把握好二者的关系,不能割裂海洋与陆地的联系,同时陆地和海洋空间分区要协调,陆地的经济发展和环境保护要依托海洋,海洋的发展和环境保护要协调陆地,避免出现沿海区域的海洋与陆地开发利用主导方式相差较大甚至互相矛盾。

二、构建海岸带国土空间规划技术方法体系

无论是海洋功能区划技术方法体系还是陆地国土空间规划技术方法体系,都是针对单一区域特征进行研究,而海岸带国土空间规划既包括了陆地空间,也包括了海洋空间,具有综合性的特点,现行规划技术方法体系不再适用,包括分区方法、规划范围等都有了一定变化,因此,构建具有针对性的技术方法体系成为关键问题。

(一)海岸带国土空间规划原则

1.以生态保护优先,在生态保护的基础上合理开发利用原则。中国海岸带地区经过长时间发展,经历了无序无度阶段,也度过了开发利用与保护并重的阶段,当前形势下必须严格把控开发利用活动,以生态保护为前提条件,将开发利用活动限制在当前资源环境承载力范围内,做到在生态保护优先的同时合理开发利用。

2.坚持“海陆统筹”,强调“以海定陆”原则。海陆统筹的关键在于“海”,必须转变以往陆地为主的思想局限,强调“以海定陆”思想,海洋资源环境承载力是海陆经济发展基础,衡量当前社会经济开发利用活动需要重点考虑海洋承载力。

3.保障自然资源所有者权益,可持续发展原则。对海岸带地区严格管控,同时借助《海域使用管理法》以及《土地管理法》中对海域和陆域空间进行估价,防止估价过低造成国有空间资源的损失。同时可持续发展原则是我们进行开发利用管理的基本原则之一,要在开发利用中秉承可持续发展原则。

4.保障交通安全和国防安全原则。海岸带是国防安全和交通安全的重要保障,因此在海岸带国土空间规划中应预留出海上交通通道和国防安全设施建设空间,这也是中国海洋权益的重要保证,是实现中国海洋强国战略的保障之一。

(二)海岸带国土空间规划分类分区方式

1.明确规划范围,向陆一侧应该包含县域行政单元,向海一侧应当至少划分到领海外部界限。同时应当明确潮间带范围,潮间带是海岸带区域的敏感地带,是高生产力区域,也是人类开发利用活动频繁地带。

2.对于海岸带的分区,首先应当建立在自然环境的基础上,将中国海岸带地区按照海域进行分区,每片海域按照岸线属性进行划分,根据海岸线的自然特征划分区域,规划区域可包含不同类型的海岸线,但每一海岸线开发与保护适宜性应当明确。规划时按照县域所辖的岸线类型进行规划,做到精准规划,以国土空间开发适宜性作为衡量开发利用活动的标准。

3.海洋空间规划“三区三线”包括:建设用海空间、海洋生物资源利用空间、生态空间,围填海控制线、海洋生物资源保护线、海洋生态红线,三生空间包括生态空间、生活空间和生产空间;海岸带“三区三线”的划分要考虑陆地和海洋空间的划分,能够将其融合在“一张图”上,互相之间达到协调平衡,因此在三生空间基础上,海岸带国土空间规划要突出海陆统筹、重视“以海定陆”,划定海岸带“三区三线”,海岸带国土空间规划“三区三线”将海岸带这一特殊区域划分为海岸带生态红线、海岸带开发控制线、海岸带资源保护线,海岸带生态空间、海岸带资源适宜性利用空间、海岸带开发空间。海岸带生态空间是指海岸带地区具有重要生态功能、承担生态系统服务任务的空间,对应控制线是海岸带生态红线;海岸带资源适宜性利用空间是指在海岸带区域内可以进行不改变自然属性的利用活动,包括农渔业养殖和休闲娱乐等,对应控制线是海岸带资源适宜性利用保护线;海岸带开发空间是指在承载力范围内能够进行显著改变自然属性活动的海岸带空间,对应控制线是海岸带开发控制线。生态文明理念下的空间治理要求以生态保护为优先,因此首先根据生态脆弱性和生态重要性划定生态空间,根据生态空间核心区和缓冲区划定生态保护红线;在实验区和适度开发利用区以及非生态空间内根据海岸带资源环境承载力和开发适宜性评价划定海岸带资源适宜性利用空间和海岸带开发空间。

三、建立海岸带国土空间规划管理制度

落地实施海岸带国土空间规划,需要部门协调进行规划编制、实施和管理监督,在自然资源部“两统一”背景下,进行综合性规划与管理显得尤为重要,建立海岸带国土空间规划管理制度,将陆域和海域国土空间统筹规划,从调查、编制、实施到管理监督统一起来,更好地为沿海区域空间利用服务。

海岸带国土空间规划的编制主体是自然资源部及其下辖行政单位。自然资源部组建目的之一是对国土空间资源规划管理,因此海岸带国土空间规划由自然资源部组织编制实施,并且对其进行监督管理。同时,海岸带国土空间规划要与陆地国土空间规划相协调,并且要协调诸多自然资源、社会资源等详细规划间的问题,以海岸带国土空间规划协调详细规划。

海岸带国土空间规划需要法律法规作为制度保障。就海岸带立法而言,国家层面关于海岸带的专门法律还处于空白状态。目前中国各地对于海岸带的管理主要依靠各沿海省市自行颁布的地方性法规和规章,用以弥补中央层面关于海岸带立法的缺失。现阶段中国法律体系对海岸带的保护与管理并不完善,进一步健全法制体系能够以强制执行力促进海岸带国土空间规划运转良好,高效管理。基于以上三点尝试建立中国海岸带国土空间规划管理体系,以法规政策体系为保障,以自然资源部以及下属行政部门作为规划编制审批和监督实施单位,以技术标准体系为技术支撑,形成跨省域海岸带国土空间规划、省级海岸带国土空间规划、县域海岸带国土空间规划三级规划,对海岸带地区进行有效保护和利用。

文章来源:节选自《基于陆海统筹的海岸带国土空间规划研究》,原刊于《海洋经济》2020年02期

作者:朱庆林,系中国海洋大学海洋与大气学院副教授;武文,系中国海洋大学海洋与大气学院副教授;岳奇,国家海洋局国家海洋技术中心;安太天、刘林哲、刘若晗,中国海洋大学海洋与大气学院。