国际法与国内法的缺陷，构成我国海上巡航机制实现其海权保障价值的挑战,需要我们做出法律应对。
一、国际法的践行、完善与融合
尽管很多时候,国家确实是在基于自身的权力、为了自身的利益而影响着国际法的方向和进程,但是国家始终用公正和善良的名义提出自身的国际法主张和观念,而从来没有赤裸裸地将私利摆在国际法的内容之中,这种利益仅仅是潜伏在国际主张背后的隐身者。因此,无论现有有关海上巡航的国际法存在何种缺陷,我们都无法弃之不理,如何妥善地践行、完善并使之与我国法律体系更好地融合,是未来我国海上巡航机制实现其价值目标的重要问题。为此,需要做到以下三点:
首先,应注重对既有海上巡航国际法规则的一贯践行和话语权构建。对国际法的妥善运用以善意践行国际法规则为基础。我国作为负责任的海洋大国,负有善意践行对我国具有约束力的国际法规则的义务,这也是我国进一步谋求在全球海洋治理中话语权的基础。特别值得注意的是,在海上巡航领域,在运用相关国际法规则维护我国海域安全和秩序的同时,需要综合考虑我国在全球海洋治理中不断发展的诉求。例如就航行自由的解释而言,据称我国军舰、潜艇、科学考察船在2000年以后也多次在日本、美国等国的专属经济区或国际海峡活动,行使航行权或过境通行权。因此如学者所言,航行自由也是我国国家利益之所在,我国应改变过去对航行自由的被动防范和消极抵触的心态,以更加积极、开放和包容的态度来对待航行自由。这实际对我国践行海上巡航的国际法规则提出了更高的要求,即我们应当着眼长远,并注重在我国管辖海域和非我国管辖海域对相关国际法规则运用的一贯性。同时,考虑到现有国际法体系的不完备性和模糊性,我国应当从海洋命运共同体理念以及我国海洋权益维护的实践需求出发,积极参与到对这些国际法规则的解释和发展中,提出并推广我国对有关海上巡航国际法规则及其争议的理解与解决之道,从国际海上巡航规则的被动接受者转化为主动解释者、创新者,构建我国的规则话语权。
其次,应致力于拓宽海上巡航国际合作的法律框架。在海上巡航领域积极开展国际合作,包括在争议海域与域内国家开展低政治敏感性的海上巡航合作,如基于打击海盗、维护航行安全目的的海事安全巡航。这是有效管控海域争议、规避冲突风险的突破口,也是实现海上巡航推动构建与他国海洋命运共同体价值的需要。当然,只有建立了清晰的、各方有共识的制度规则,才有合作的存量和基础。为此,我们可以在现有海事合作机制的基础上(如中国-东盟海事磋商机制会议),通过签订多边、双边协定的形式,拓宽海上巡航机制国际合作的法律共识与框架,构建双边或者区域联合巡航规则。同时,此种过程也是我国逐步确立、输出、塑造我国有关海上巡航的主张及国际话语权的重要途径和契机。
最后,继续加强国内法与国际法的融合。在我国参与全球治理日益深入的当下,我国对于国际法的理解也在发生变化,即国际法已经不再局限于传统的国际公法,而是由包括国际强行法和一般法律原则、对中国有效的国际条约和国际习惯,以及中国法中专门调整各类对外关系的法律法规,其是由国际法规则和部分国内法规则组成的有机整体。在此认识下,我们不仅需要将我国所承认的海上巡航国际法规则通过转化或者并入的方式有效融入我国法律体系之中,而且应当在国内法中就相关国际规则未予明确、细化的内容进行扩充,比如前文已经提及的有关登临权、紧追权的具体实施范围和方式。
二、国内法的体系化构建
在国内法层面,对于海上巡航机制的法律完善,首先在整体上如学者所言,应转变当前重陆轻海、重实体法轻程序法、重近海轻远海的法律格局。以此为大方向,应从以下几方面具体着手:
首先,通过《海洋基本法》构建海上巡航机制的顶层设计。海上巡航机制的顶层设计在本质上事关海洋管理体制以及我国海洋权益维护机制的顶层设计,因此需通过《海洋基本法》的制定加以明确。虽然《海洋基本法》历时多年仍未出台,但随着海警局管理体制的逐步理顺以及我国海洋管理体制新格局的基本成型,《海洋基本法》的出台时机也在不断成熟。对海上巡航机制而言,《海洋基本法》中相关的内容应当涵盖:第一,海洋管理体制的整体规划,对海上力量进行合理统筹,明确各自的管理权责,特别是海事局与海警局之间的职能划分,应当尽量清晰;第二,海洋管理协调机制的构建,特别是要加强中国海警局与中国海事局之间职权的协调配合、与相关政府管理部门之间的配合以及与相关公众参与主体之间的沟通与合作;第三,国家管辖海域及国家管辖外海域的权利与权益界定,特别对航行自由及其限制予以明确。
其次,推动《海上交通安全法》的修改以及《海警法》的制定研究。如果说《海洋基本法》可以解决我国海上巡航机制的顶层设计问题,则海上巡航的具体制度保障仍需以更为具体的法律来保障。其中,《海上交通安全法》是我国海事局开展海上巡航执法的主要法律依据,且《海上交通安全法》的修改已被十三届全国人大常委会立法规划列为条件比较成熟、任期内拟提请审议的一类项目。从海上巡航的角度来看,现行《海上交通安全法》中有关海洋权益维护的法律制度过于简单,无法为海上巡航机制的价值实现提供充分的制度支撑。为此,结合《海上交通安全法》的修改进程,在修改中应重点补充以下制度:第一,中国籍船舶的域外管辖制度,即对于中国籍船舶在我国管辖海域以外的其他海域发生险情的,我国相关部门可以通过国际协作等方式给予帮助,进而为我国海上护航提供国内法依据;第二,紧追权制度,即在外国籍船舶违反我国海上交通安全或者防治船舶污染的法律、行政法规时,赋予海事管理机构紧追权,并明确具体程序;第三,对外国籍船舶的兜底性管辖权,即在外籍船舶可能威胁内水、领海安全时,海事管理机构有权责令其离开相关海域。同时,作为目前我国海上巡航的另一主要力量,海警局在组建之后仍无专门的、统一的执法依据,相关依据散落在原海警、海监、渔政、缉私相关的法律法规之中,这与海警统一行使相关职能的要求并不相符。对此,已有观点提出应当制定《海警法》。全国人民代表大会常务委员会在2018年6月通过《全国人民代表大会常务委员会关于中国海警局行使海上维权执法职权的决定》时,也明确提及“条件成熟时,有关方面应当及时提出制定、修改有关法律的议案,依照法定程序提请审议”。因此,应加紧对《海警法》的立法必要性、主要应当涉及的制度内容(包括海上巡航的相关内容)、与其他现行法律的衔接等问题开展研究。
最后,部门规章的梳理与整合。我国以往分散的海洋管理体制,使得涉海部门只能就部门所辖事务进行部门立法或行业立法。由此制定的部门规章对海上事务的规定亦难免存在交叉、重复、遗漏。为此,以海警局整合海上执法职能为契机,可以对原来分散的、各自为政的部门规章进行梳理,并通过必要的立改废对包括海上巡航内容的部门规章进行制度优化。
三、法律实施机制的优化保障
法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。海上巡航机制重构的法律应对除了法律制度层面的完善之外,还需要配套的法律实施机制加以保障,尤其在《海洋基本法》短时间内无法出台的情况下,法律实施层面的改革完善甚至从某种程度上来说能更快速有效地回应现实需求。考虑到我国海上巡航机制不同于美国等由统一的海上力量加以实践,而由海警局、海事局以及海军分工合作的现实,海上巡航的统一性和协调性是构建的重点。其中,统一性是指不同的巡航主体能够将海上巡航机制作为一个整体加以统筹,对各自巡航的海域、事项进行合理统筹,以相同的标准实施法律,并通过建立协同机制,在突发事件应对等方面能够统一行动。而协调性则是指不同的巡航主体之间能够相互配合,提高海上巡航的整体性和联动性。通过建立信息共享制度、监督评估制度、会议协商制度等建立有效的沟通互动机制,提高巡航资源的利用效率和实际效果。
文章来源：节选自《当代海权视角下我国海上巡航机制重构的法律保障》，原刊于《河南大学学报（社会科学版）》2020年03期
作者：程洁玲，大连海事大学法学院博士；司玉琢，大连海事大学法学院教授。
