一、以气候责任论为基础推进蓝碳保护综合立法
1.以气候责任论作为理论起点
当代规制气候变化的两大核心理念分别为气候正义论和气候责任论。气候正义论的主旨是把降低碳排放的责任进行分摊以支持实现代际和代内公平，而气候责任论则着重于理念认同与行动导向。随着全球气温上升幅度的增大和决策者对气候变化问题认识的不断深入，气候治理的进程走向新阶段，适用理念的天平已经由气候正义论逐渐倾向于气候责任论。
最初，气候责任论主要强调减缓气温变化责任的内在道德约束，随着各国实践的深入，又逐渐发展成为一项具有外在约束力的普遍义务。身为立法理念的一种，气候责任理论在为世界各国和地区应对气候变化立法和相关法律活动提供行为准则的同时，也发挥着价值引领作用。在这一理论的影响下，海洋生态保护和资源利用的法律价值取向正逐步向减缓全球变暖和保护大气环境靠拢。海洋是地球生态系统中最为重要的大气调节器，也是容量最大的碳库，因此，蓝碳制度的建构应体现海洋重塑大气保护的生态秩序价值，突出海洋碳库资源化的效率价值；同时也需考虑海洋生态中其他的价值维度，综合考量其他价值与减缓气候变化的关系。由此可见，政府需要依托气候责任论而建立全方位的海洋碳汇保护制度，通过立法协调的方式，推动蓝碳保护机制成为气候治理程序中不可取代的重要组成部分。
2.蓝碳保护综合立法的建构思路
首先，在气候变化立法方面，我国亟待推动出台独立的法律以应对气候变化，从大气污染防治向气候变化应对转变。在《联合国气候变化框架公约》《京都议定书》《巴黎协定》等国际公约或协定确立的国际准则、原则前提下审慎推进相关立法。同时，应对《中华人民共和国环境保护法》作出修订，将应对气候变化的基本要求加入其中，将气候变化工作与生态保护、污染防治及自然资源保护恰当结合起来。
其次，在海洋环境保护法律的完善方面，应从海洋污染防治向海洋生态综合保护转变，将海洋蓝碳生态系统视为环境组成的一部分，构建蓝碳保护的法律体系。蓝碳资源作为自然资源的一种，理应享有同人类生存环境中其他自然资源同等的待遇。例如，对红树林、滨海湿地、海草床等具有典型性和代表性的近海岸生态系统，应在法律层面说明其法益价值。
以坐拥全球最丰富蓝碳资源的澳大利亚为例，其政府在国内制定出台了一系列专门针对海洋蓝碳资源保护的政策法规。20世纪90年代，为修复和保护滨海湿地，澳大利亚政府陆续出台《政府间环境协议》《国家湿地政策》等，对三级政府在蓝碳资源管理中扮演的角色和应当承担的责任作出规定，为缓解联邦体系下环境的管理同责任相分离的困境作出尝试。借鉴澳大利亚的经验，我国应当尽快设计专门针对海洋碳汇保护的法律体系，将海洋碳汇资源明确列入碳汇资源清单，并在此基础上规定蓝碳的法律地位。我国《湿地保护法》的立法目的锚定在“维护生态功能和生物多样性”上，可进一步强调修复退化湿地对碳汇资源的作用。同时，需要制定符合国际标准的国家统一海洋碳汇测量方法及海洋碳汇监测体系，以求尽可能估算出我国海洋碳汇资源总量和碳螯合能力，并将以上两个指标作为评价我国生态状况的重要依据。
再次，将应对气候变化的法律和海洋环境保护的法律有效结合，实现海空统筹。如在《中华人民共和国海洋环境保护法》总则第一条立法目的“维护生态平衡”之后加入“调节气候”，开宗明义地表述海洋对气候的调节作用，使海洋环境保护与应对气候变化的法律法规协调贯通、相互支持。同时，规定蓝碳资源的开发边界，避免跨越生态红线。各项法律规范的制定应在蓝碳资源开发利用的经济价值与海洋环境保护以及减缓气候变暖的环境利益之间取得平衡。
二、运用市场机制推进蓝碳交易配额制度
1.蓝碳交易类型的确定
随着生态状况的日益恶化，人们需要将生态环境视作一种生态产品，而非仅仅是生存条件。生态产品的产出是一种专业性的社会生产活动，其主要通过合理利用人类劳动和物质资源的投入来促进生态环境的恢复，增殖生态资源。人们最终享受到的生态产品实际上是一种生态系统服务，具有共有物的基本特征。蓝碳作为来源于自然生态系统的资源，符合生态产品的特质，具有生态产品的属性。
“纯粹的公共产品在内的一切物品，均可以进行市场交换来进行私人供给，且这种方式更有效率”是科斯的理念。由于公有物自身的非排他性和非竞争性特征，生态产品交易的开展不能单纯地遵循市场经济理论。戈尔丁的“选择性进入”理论论证了公共产品通过市场进行供给的可能，为蓝碳的市场交易化提供了依据。“选择性进入”是指消费者在满足诸如支付费用的某些条件之前，不能消费特定的公共产品。实际上，随着社会经济的发展，科技水平、消费能力、消费者数量等因素都在不同程度地影响着生态产品的公共属性。生态产品的供给规模和需求种类也在动态调整的过程中，生态产品的公共属性被逐渐弱化，其与私人产品之间的界限变得模糊，这也使得蓝碳在市场上的交易成为可能。
通过开发蓝色碳汇项目，如海洋牧场等，将碳汇价值纳入到经济市场中流转，势必会提升地方政府、企业和社会保护海洋生态的积极性，推动海洋生态保护由被动向积极主动转变。项目业主可以将经核准的碳汇量通过碳汇市场进行交易，这不仅有利于实现碳汇功能的生态价值，其碳汇收益也可以作为对项目业主的价值补偿并列入生态建设的投入。通过对碳汇项目的资金投入，项目业主的趋利心理会使得特定范围内的海洋环境受到极大的修复与保护，从而实现海洋资源的最优配置。
2.蓝碳交易配额制度的建构思路
由于我国承诺了减排目标，加之企业环保意识和企业责任感不断增强，我国对碳汇的需求必然会不断加大，而目前国际与国内的碳汇交易市场中仅有林业碳汇交易类型，难以满足国家应对减排的需求。为此，建议将蓝色碳汇引入交易市场，充分利用市场手段，在实现海洋生态价值和经济价值最大化的同时，扩大和丰富碳汇市场的交易类型。对于如何利用市场调节的手段推进蓝碳资源的保护，林婧提出可以效仿国家林业和草原局主管的中国绿色碳汇基金会，设立海洋碳汇专属的蓝碳基金会。基金会的业务可由国家海洋行政部门主管，由企业出资恢复滨海湿地生态，以此获得规范计量的碳汇信用指标，并将此归记在企业的社会责任账户名下。在此基础上，潘晓滨进一步提出可以以地方试点推进的方式选择融合型、专项型的交易模式。其中融合型交易模式对蓝碳项目中的碳抵消和碳配额进行适当的比例限制，但承认两者在统一碳市场中的流通地位及履约作用。
在蓝碳流转方面实施配额制的交易，应当于分配总量确定的前提下，在各实施碳减排的主体之间进行初始分配。由于各个减排主体的经济利益直接受到蓝碳交易配额的影响，因此在衡量额度分配的过程中应当遵循分配公平和碳汇平衡两个基本原则。在蓝碳交易配额分配时，注重程序公平和结果公平。充分考虑行业间对碳排放和碳吸收的需求量差距，以及不同地区经济社会发展的结构性差异，根据实际情况划定不同行业和地区的交易配额。同时，分配后的碳排放总量应当在碳汇的吸收能力范围内达到碳平衡。我国目前尚处于蓝碳交易的试验阶段，故而不应给企业增加过重的负担，尽量降低有偿配额的对价标准。政府需要确立更为合理的碳排放和碳吸收的初始分配规则，提高交易主体对蓝碳资源的利用效率。初始分配主要针对碳排放需求量大的转型企业和节能行业，压缩低碳技术含量高和产能过剩的行业配额，对蓝碳进行公开拍卖、招标，并有偿核发碳排放许可证，将拍卖和招标所获资金作为应对气候变化的专项资金进行管理和使用。在一定的时期内，核查获得蓝碳配额的企业温室气体排放量是否与许可排放数量一致，并对超额排放行为加以处罚。对减排成效良好的企业，可以适当地对其进行奖励，额外拨付碳汇额度，刺激市场竞争。
三、根据受益者付费原则建构海洋生境服务付费制度
1.构建海洋生境服务付费制度的思路
生境服务付费（Payment for Ecosystem Services,PES）是于20世纪90年代兴起的理论，其核心思想是将生境的服务功能有偿化，由环境服务的受益人支付相应对价，目的是为了促进生态保护意识的提升，更好地进行环境治理。关于生境服务付费目前最权威的界定是由国际林业研究中心2005年报告（Payments for Environmental services:Some nuts and bolts）给出的，该付费机制在报告中被定义为一种在交易双方自愿的条件下达成的附加条款的协议方式，其围绕某项明确定义的环境服务或环境使用。生境服务付费理论具有诸多优势，既是一个有效的激励机制，能够提升人们生态意识，降低环境破坏程度，也是一个高效的资金筹集机制。将这种理论作为环境保护工作的价值指引，可以增加被商品化的生态服务供给，还可以更好地达成环境保护的目标。
海洋作为世界上最大的生态系统和碳库，其经济价值的产生方式之一是由其生态环境碳库功能产生的遏制气候变化的生态价值转化而来的。在市场机制的作用下，蓝碳的供给量增加，也可以反向刺激海洋碳汇项目的开发，可同时兼顾经济效益和环境效益，不仅能实现经济效益最大化，还能将蓝碳的开发推向更高水平。
2.构建海洋生境服务付费制度的路径
根据生境服务付费理论，海洋碳汇进行对价交易应具备以下条件：第一，进行交易的蓝碳基于明确的海洋碳汇而产生，数量与质量均可以被识别；第二，蓝碳交易要符合成本效益，具有经济价值；第三，被交易的蓝碳要具有能够吸收温室气体的增量，否则该交易不能带来适当的环境收益。
实践中，生境服务付费制度尚未体系化，现有海域使用金投入蓝碳保护的比例有限，可以考虑通过征收海洋生态补偿金等方式予以补充。一方面加强对海洋碳汇碳储量的评估和定量分析，建立碳储量标准体系；另一方面明确蓝碳生态损害补偿的主体、对象、补偿标准和方式。首先，损害补偿主体主要包括在开发与利用海洋碳汇资源的过程中因损害海洋生态系统或从中获取利益，从而需要承担一定义务的自然人、法人或者其他组织。事实上，由于海洋碳汇的保护无论是在海洋生态安全方面还是在减缓气候变暖问题上都发挥着不可替代的作用，损害补偿主体不一定要对蓝碳资源造成实质性损坏，只要将海洋生态置于危险的境地，就应当承担相应责任。其次，受偿对象主要归结为两类：一类是为了避免海洋生态受到损害而让渡部分利益的碳汇项目；另一类是主动采取了保护海洋生态环境的措施，创造了额外的生态效益，从而促进了海洋碳汇资源发展的项目。
当前，我国海洋生态补偿的侧重点是造成海洋生态环境破坏严重的海洋与海岸工程项目开发主体向受损者提供损失补偿和政府建立重点海域自然保护区以修复受影响的生态系统，范围过于狭窄，因此需要扩增海洋生态补偿的范围，将海洋碳汇及其生境纳入其中。海洋动植物作为重要的海洋资源，对维护海洋生物多样性具有重大作用。长期以来，我国海洋生态补偿都忽视了对生物资源的重视，为此，应将其纳入补偿范围。同时，除了海洋本身，还需要对近海岸生态系统（包括湿地、红树林等）环境要素进行及时有效的补偿。此外，就补偿标准和方式而言，补偿标准需要从经济价值和生态价值两个方面进行考量。经济价值理论上应当体现海洋碳汇提供的生态服务价值，但由于海洋服务的部分功能无法精准衡量，因此补偿的标准应当考虑如下两个方面：一是通过保护海洋碳汇资源的行为而获得的直接和间接利益；二是为了修复碳汇资源而支出的费用，这其中也包括为了保证代际公平而进行的投入。海洋生态补偿的方式多样，就海洋碳汇的补偿而言，最佳的方式应当是生境补偿和资金补偿。前者是对受到破坏的海洋碳汇资源实施修复改善措施，对修复难度较大的采取建设替代生境的方式。后者是通过财政转移支付、发放补偿金、设立保护海洋碳汇资源专项资金等方式进行二次分配。
蓝碳作为缓解气候变化的重要资源，日益受到国际社会的瞩目。各国都在努力通过国际合作促进海洋和沿海生态系统的保护与管理，并保持减缓气候变化的碳吸收功能。我国绵长的海岸线拥有巨大的海洋生物多样性资源和碳储存能力，但和陆地碳汇相比，对海洋碳汇的储量、过程机制和功能仍缺乏足够的了解和深入的研究。因此，需要充分认识海洋碳汇的价值和潜力，推进应对气候变化和海洋环境保护的协同立法，建立蓝碳配额交易市场，通过构建海洋生态环境付费制度的方式建立蓝碳综合保护制度体系，实现有效固碳，为达成我国碳中和目标提供解决路径和坚实基础。
文章来源：节选自《碳中和背景下蓝碳保护制度建构研究》，原刊于《浙江海洋大学学报（人文科学版）》2022年第2期
作者：朱晖，大连海洋大学海洋法律与人文学院教授；李梦言，大连海洋大学海洋法律与人文学院硕士
