2018年是《中日和平友好条约》缔结40周年，也是中日《中日关于建立致力于和平发展的友好合作伙伴关系联合宣言》（简称中日联合宣言）发表20周年，《中日关于全面推进战略互惠关系的联合声明》发表10周年。这三份政治文件和1972年《中日联合声明》共同组成了中日之间四个政治文件，规定了中日关系健康发展所必须遵守的各项原则。
一、问题的提出
今年5月10日，李克强总理访日时指出：“条约以法律形式确认了《中日联合声明》的各项原则，包括日方深刻反省战争责任及坚持一个中国原则的重要表态，明确宣示中日两国要世代友好下去，为中日关系确立了政治基础和法律规范，指明了正确方向。”
新时代中日关系的法律基础并非始于《中日和平友好条约》，而是始于1943年12月1日发布的《开罗宣言》、1945年7月26日发布的《波茨坦公告》、1945年6月26日签署并于同年10月24日生效的《联合国宪章》。1945年8月14日，日本昭和天皇宣布接受敦促日本无条件投降的《波茨坦公告》；同年9月2日，日本政府接受《波茨坦公告》，签署了《日本投降书》；1947年5月3日《日本国宪法》生效，日本从此走上和平发展道路。
然而，战后初期形成的美国与苏联两极对抗的国际体系和美国的冷战政策，对东亚地区建立战后新的国际秩序造成重要影响，日本右翼势力也一直企图摆脱《波茨坦公告》《开罗宣言》所形成的战后国际法束缚。在这一背景下，战后以来围绕东亚国际秩序一直存在对立与斗争。这种矛盾涉及战后中日关系的几乎所有重要问题，诸如历史观、战争观矛盾，以及中日两国如何处理战后领土划分问题，即台湾问题及台湾附属岛屿钓鱼岛列岛归属认知问题等。
中日两国应遵守的国际规则和国际法基础究竟是什么？中方的立场十分清楚，就是《中日和平友好条约》等中日两国政府发布或接受的各项相关文件和国际协议。但是，日本政府却不时地把1951年9月8日签署、1952年4月28日生效的《旧金山和约》，作为处理中日关系相关问题的法律依据。这就必然造成中日两国之间的战后国际秩序和国际规则方面的尖锐矛盾，从而影响两国政治互信和一系列相关问题的解决，甚至还会产生新的对立。
2018年5月10日，日本首相安倍晋三在《中日和平友好条约》缔结40周年纪念活动及欢迎李克强总理访日招待会上致辞时表示：“40年前，两国老一辈政治家以远见和智慧促使日中和平友好条约缔结，其中一条就是发展两国间持久和平友好关系。条约像指南针一样，引领日中关系克服困难，不断前行。”
然而，在涉及中日之间钓鱼岛归属认知争议问题上，日本政府则根本不提《中日和平友好条约》及战后相关国际法体系，而是以《旧金山和约》为“指南针”。日本外务省在网站上发表主张称：“第二次世界大战之后，针对日本领土予以法律上处置的《旧金山和约》以及相关条约也都是在以尖阁诸岛（钓鱼岛列岛）为日本领土的前提下进行的。……《旧金山和约》是涉及日本处理二战结果方面的国际性框架。所以中国对基于该条约的处置提出异议的作法，或许才可以说是对战后国际秩序的严重挑战。”这就产生了一系列值得研究的问题：
1、新时代东亚地区的国际秩序和中日关系的法律基础究竟是什么？究竟是1951年美国主导签署的《旧金山和约》，还是1943年《开罗宣言》、1945年《波茨坦公告》《联合国宪章》，以及在此基础上形成的1972年《中日联合声明》和1978年《中日和平友好条约》？
2、尽管《旧金山和约》对日本和其他签署国具有彼此认定的法律效力，但是否具有作为战后东亚国际秩序基础的正当性与合法性？
3、中国政府一贯认为《旧金山和约》是非法的、无效的，坚决维护从《开罗宣言》《波茨坦公告》《联合国宪章》到《中日联合声明》《中日和平友好条约》等一系列多边与双边国际协议，这究竟是挑战战后国际秩序还是维护中日关系的法律基础？
在2018年中日两国恢复高层交往，两国关系开始转暖的重要时期，尤其需要认真总结21世纪以来中日关系走过的曲折道路，从战后中日关系所应遵守的法律基础的角度理清问题所在，澄清是非曲直，防止错误认识干扰两国关系的健康稳定发展。
二、中日关系的法律基础是《中日和平友好条约》而非《旧金山和约》
（一）《旧金山和约》不适用于中国，二战后的领土的划分应根据战后国际法渊源和中日之间的条约等国际协议来决定
首先，关于《旧金山和约》不适用于并未参与签署的中国，在该和约第六章“纷争之解决”第21条和第25条中有明文规定。《旧金山和约》第26条“两国之间之和平”称：“日本将与任何或支持、签署1942年1月1日‘联合国家宣言’、或者与日本处于战争状态国家、或依据第23条之列举先前为该国一部分领土的国家而此国家非本条约签署国，在本条约实质上相同条件下，签订双边和平条约。”
由此可见，美日等《旧金山和约》签署国已认定该和约的适用范围不包括所有非签属国，日本同未加入《旧金山和约》的相关国家之间还须签订双边和约。因此，日本政府以《旧金山和约》为法律基础认定和处理中日关系及两国之间的领土划分问题，不仅涉嫌违反新时代中日关系的法律基础，也有违《旧金山和约》本身的明文规定。
《旧金山和约》没有中国参与，因而无权决定中国领土的范围。该条约第二条只规定，日本放弃对台湾及澎湖列岛的一切权利、权利依据及要求，但没有规定台湾必须归还中国，从而在美日形成所谓“台湾归属未定论”，这是违反《开罗宣言》和《波茨坦公告》的。因此，时任中国外长周恩来从1950年开始就多次发表声明指出《旧金山和约》是非法的、无效的。
（二）战后中日之间的领土范围，只能由《中日联合声明》《中日和平友好条约》规定必须遵守的《波茨坦公告》和《开罗宣言》来决定
新时代中日关系的法律基础是由战后以来一系列彼此相关的国际协议构成的。1945年8月14日，日本裕仁天皇发表《终战诏书》表示：接受波茨坦联合公告。同年9月2日，《日本投降书》承诺：“天皇、日本国政府及其后继者承允忠实履行波茨坦宣言之条款……。”1972年8月29日发表的《中日联合声明》第三条明确规定：“中华人民共和国重申：台湾是中华人民共和国领土不可分割的一部分。日本国政府充分理解和尊重中国政府的这一立场，并坚持遵循波茨坦公告第八条的立场。” 1978年8月12日缔结的《中日和平友好条约》明确规定：“联合声明所表明的各项原则应予严格遵守。”也就是说，在中日之间的和平条约再度确认了日本在战后中日两国领土问题上，必须遵守《开罗宣言》和《波茨坦公告》。
《波茨坦公告》第八条规定：“开罗宣言之条件必将实施，而日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他小岛之内。”《开罗宣言》宣布：“日本所窃取于中国之一切领土，例如东北四省、台湾、澎湖群岛等，归还中华民国。”虽然《开罗宣言》没有具体写明钓鱼岛等台湾的任何附属岛屿，但其中提及日本从中国窃占的一切领土是一种全称判断，无论是在《马关条约》之后还是之前，只要是日本从中国窃占的领土就必须归还中国。
（三）根据《日本国宪法》的规定，日本有义务遵守《波茨坦公告》和《中日和平友好条约》等一系列国际法规《日本国宪法》第98条明确规定：日本宪法是国家最高法规，与其条规相反的法律、命令、诏敕及有关国务的其他行为的全部或一部分不具有其效力。日本国缔结的条约及确立的国际法规要诚实地遵守。
无论从日本国内法还是国际法角度看，遵守《开罗宣言》和《波茨坦公告》的规定，以及《中日联合声明》和《中日和平友好条约》的各项原则，是日本政府应尽义务。
1972年10月28日，大平正芳外相在第70届日本国会发表外交演说中曾明确表示：“关于台湾的地位，正如过去政府反复表明的，作为根据旧金山和约放弃了台湾的我国，不处于独自认定台湾法律地位的立场。但与此同时，在另一方面，如果对照开罗宣言、波茨坦公告的经纬，根据这两个宣言的意向，台湾应该归还中国，这是接受了波茨坦公告的政府不变的见解。联合声明阐明的 ‘坚持波茨坦公报第八条的立场’这一政府的立场，正是表明了这样的见解。”[5]
三、中国政府缘何一贯反对《旧金山和约》
（一）中国政府反对美国违反“盟国一致”的对日媾和原则，反对排除中华人民共和国政府缔结《旧金山和约》
1942年1月1日，以中美英苏为首的26个反法西斯国家在华盛顿签署了《联合国家宣言》。其中规定，“每一政府各自保证与本宣言签字国政府合作，并不与敌人缔结单独停战协定或和约”。但是，1951年美国则违反上述原则，拒绝承认中华人民共和国政府，并不顾苏联等国的反对或弃权，强行通过了《旧金山和约》。这种美国政治和意识形态操控下的和约缔结过程和做法，明显缺乏程序正义（Procedural justice）。周恩来外长强烈谴责了这种片面措施是“完全非法，完全没有道理的”。[6]
1950年12月4日，周恩来外长代表中华人民共和国政府发表了对日和约问题的声明。声明强调：“自1931年9月18日以来，日本帝国主义武装侵略中国，蹂躏我国广大领土，使我国人民生命财产遭受重大牺牲。中国人民经过8年英勇抗战击败了日本帝国主义，取得了抗日战争的胜利。因此对日和约的准备、拟制与签订，我中华人民共和国政府必须参加，乃属当然之事。……对日和约的准备和拟定如果没有中华人民共和国的参加，无论其内容与结果如何，中央人民政府一概认为是非法的，因而是无效的。”[7]同时表示，《联合国宣言》《开罗宣言》《波茨坦公告》等是对日和约的主要基础。[8]
（二）由于没有中国的参与起草和签署，无论《旧金山和约》内容如何，中方都认为是非法、无效的
1951年8月15日，时任中国外长周恩来针对和约草案再度发表声明，指责其中只规定日本放弃对于台湾及澎湖列岛的的一切权利，而只字不提将其归还给中国，目的是使美国侵占中国领土台湾长期化。针对条约草案故意规定日本放弃对南威岛和西沙群岛的一切权利而亦不提归还主权问题，表示无论美英对日和约草案如何规定，中国在这些岛屿之不可侵犯的主权均不受任何影响。
周恩来在声明中强调：“对日和约的准备、拟制和签订，如果没有中华人民共和国的参加，无论其内容任何，中央人民政府一概认为是非法的，因而也是无效的。”[9]
（三）《旧金山和约》从未给中日关系带来益处
《旧金山和约》签署至今60多年来，该和约从来没有给中日关系带来积极影响，反而造成甚至加剧了中日之间的结构性矛盾。
冷战时期，正是由于美日两国政府不承认新中国政府，排除中国签署《旧金山和约》之后又签署了所谓“日台和约”，才导致中日邦交正常化迟迟难以实现。正是由于日本政府一些人在钓鱼岛问题上以《旧金山和约》取代《开罗宣言》和《波茨坦公告》，才造成中日围绕钓鱼岛归属认知争议加深。正是由于日本右翼势力利用《旧金山和约》宣称“和约生效后日本无战犯”并支持首相参拜靖国神社，才引起中日关系恶化。
四、新时代中日关系的法律基础贵在遵守与坚守
近年来，中日两国一些人提出，中日应该签署第五个政治文件，以促进两国关系的改善。笔者则认为，这并非问题的关键。中日关系能否顺利发展，最重要的还是要看现有中日之间四个政治文件规定的各项原则能否得到切实遵守。
中日两国经历了血雨腥风的战争年代，步入和平友好的发展时期，最重要的是因为清算了日本军国主义，使中日两国化干戈为玉帛。21世纪以来，单边主义、贸易保护主义，以及“暴力的多边主义”抬头，以《联合国宪章》为基础的战后国际政治秩序和自由贸易体系受到严重冲击。中日两国的发展模式和中日关系也面临新的考验。
如上所述，战后中日关系的国际法基础是《开罗宣言》《波茨坦公告》和《联合国宪章》。从一定意义上讲，如果没有《开罗宣言》《波茨坦公告》《联合国宪章》，就没有《中日和平友好条约》。
《联合国宪章》第一章第二条强调：“各会员国在其国际关系上不得使用威胁或武力”；《中日和平友好条约》第二条规定：“根据上述各项原则和联合国宪章的原则，缔约双方确认，在相互关系中，用和平手段解决一切争端，而不诉诸武力和武力威胁。”这与战后《日本国宪法》第九条关于“永远放弃以国权发动的战争、武力威胁或武力行使作为解决国际争端的手段”的规定相吻合。
上述非暴力的法律原则是中日两国和平发展，实现共同、综合、合作、可持续安全的法律保障。中日两国严格遵守《中日和平友好条约》，就须尊重和维护《开罗宣言》《波茨坦公告》《联合国宪章》所形成的战后国际秩序。只有这样，才能确保中日和平友好的可持续性，并为形成新时代更加公平合理的国际新秩序做出中日两国的贡献。
文章来源：东瀛观察
作者：刘江永 清华大学当代国际关系研究院 教授
