2018年6月10日，上海合作组织成员国元首理事会第十八次会议在青岛举行。这是上合组织实现扩员以来举办的首次峰会，无疑具有承前启后的作用和意义。正如习近平主席在6月9日欢迎宴会上的祝酒辞中所说，青岛是著名的“帆船之都”，许多船只从这里扬帆起航、追逐梦想……让我们以青岛峰会为新起点，高扬“上海精神”的风帆，共同开启上海合作组织发展新征程。
组织扩员
上合组织正式成立迄今，已经走过整整17年的历程。追溯历史，实际起步发展得更早。1996年，面对苏联解体后的不稳定形势，中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦五国元首在上海首次会晤，决定确定五国元首会晤机制，就打击“三股势力”、稳定内部及区域形势加强合作。经过5年的发展，2001年五国元首在上海再次会晤时，正式决定将元首会晤机制发展为上海合作组织，乌兹别克斯坦作为创始成员国正式加入。
随着上合组织在深化安全合作、拓展经济合作方面取得的巨大成就，很多国家都对加入上合组织产生了浓厚的兴趣，以至于2005年时美国也提出申请，希望成为上合组织的观察员国。在此背景下，上合组织扩员发展的可能逐渐被提上议程。2006年巴基斯坦申请成为正式成员国，伊朗和印度也分别于2007年和2010年提出申请。尽管上合成立之初明确承诺这一组织是开放的，但是此时各个成员国并没有就扩员问题达成一致看法。在面对长期争执的印巴时，上合组织内部更是一直难以取得一致意见，俄罗斯支持印度加入，中国支持巴基斯坦，而中亚国家则担心印巴加入后可能“稀释”它们的影响。
2013年中国新一届领导人上任，“经略周边”成为中国外交的重中之重，而上合组织的扩员问题则被放在周边外交的大视角内进行权衡。
2014年7月，习近平主席在巴西福塔莱萨同当选不久的印度总理莫迪初次会面，中国方面表达了希望印度能在上合组织内发挥更大作用的愿望。印度敏锐地捕捉到中国这一立场的变化，通过各方协调，2014年9月的上合组织杜尚别峰会正式通过有关文件，打开了扩员大门。2015年颁布了新成员国加入上合组织的程序，2016年印巴双方签署了加入上合组织的备忘录，开始履行加入程序。2017年6月的阿斯塔纳峰会，正式将印度、巴基斯坦吸纳为正式成员国。
印巴的加入，使得上合组织成为拥有8个成员国（中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、巴基斯坦、印度）、4个观察员国（蒙古、伊朗、阿富汗、白俄罗斯）、6个对话伙伴国（阿塞拜疆、亚美尼亚、柬埔寨、尼泊尔、土耳其和斯里兰卡）和地区组织。其经济和人口总量分别占到全球的20%和40%以上，成为当今世界幅员最广、人口最多的综合性区域组织。
更重要的是，上合组织由中亚拓展到了南亚，囊括了欧亚大陆的大部分区域。
政治团结
对印巴加入上合可能破坏内部团结的担忧，一直就伴随着扩员进程的讨论。2016年以来，印巴在克什米尔等问题上的分歧和冲突不断加剧，以至于印度索性抵制在伊斯兰堡举行的第19届南盟峰会；在2016年10月的果阿金砖峰会上，印度安排金砖国家领导人同“环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议”成员国领导人进行对话，直接将巴基斯坦排除出去了。
这一趋势并不为上合成员所乐见。2017年5月，王毅外长访问俄罗斯时，同俄罗斯外长拉夫罗夫共见记者时表态：“我们希望印、巴加入之后，严格遵守《上合组织宪章》和《长期睦邻友好合作条约》规定，相向而行，友好合作，秉持‘上海精神’，改善彼此关系，共同为上合组织发展注入新的活力。”
与此同时，中俄两国也一直积极地为缓解印巴分歧而努力。俄罗斯开始发展同巴基斯坦的防务合作，没有选择“一味”地站在印度一方。2016年9月，就在印度发动“孤立”巴基斯坦的行动时，俄罗斯与巴基斯坦却在9月24日正式举行双方首次联合军事演习“友谊2016”。在2016年10月的果阿金砖峰会期间，俄罗斯也没有为印度谴责巴基斯坦“恐怖主义”背书。
团结互信是上合组织的优良传统，也是上合组织发展的基础。因此，习近平主席在题为“弘扬‘上海精神’构建命运共同体”的发言中，特别提出加强彼此团结的建议，“要全面落实青岛宣言、长期睦邻友好合作条约实施纲要等文件，尊重各自选择的发展道路，兼顾彼此核心利益和重大关切，通过换位思考增进相互理解，通过求同存异促进和睦团结，不断增强组织的凝聚力和向心力”。
另一方面，青岛峰会的举行间接地推动印巴努力保持克制并化解分歧。在6月初新加坡的香格里拉对话会上，莫迪的主旨发言中只字不提巴基斯坦，这与此前印度领导人在多边场合称巴基斯坦是“恐怖主义母舰”形成鲜明对比，此前的5月29日，双方更是同意在克什米尔地区停火。同时，青岛峰会期间，印度媒体敏锐地捕捉到了莫迪与巴基斯坦总统马姆努恩·侯赛因微笑握手寒暄的一幕。
经济合作
上合组织成立之初的主要目标是，反对恐怖主义、极端主义、分裂主义“三股势力”，促进地区的安全与稳定。这一共同利益诉求迄今仍是上合组织可持续发展的基石。继2017年上合组织阿斯塔纳峰会期间签署《上合反极端主义公约》后，青岛峰会继续强调要深化反恐情报交流和联合行动，加强相关法律基础和能力建设，以有效打击“三股势力”、毒品贩运、跨国有组织犯罪、网络犯罪，通过发挥“上海合作组织－阿富汗联络组”作用，来共同维护地区安全稳定。
拓展上合组织的经济整合，以实现区域的共同繁荣一直是中国的诉求。然而，过去，俄罗斯对中国发展在中亚地区的多边经济合作的意愿心存疑虑，担心深化中亚的区域经济和金融合作后，中国自然而然地就会在其中发挥主导作用。尽管这种担忧一直存在，但是随着印度的加入，上合组织的经济合作功能将可能得到更大程度的拓展。青岛峰会继续承诺要坚持推动贸易和投资便利化，以逐步实现商品、资本、服务和技术的自由流通。为此，通过了上合组织关于贸易便利化的联合声明。
自中国2013年在哈萨克斯坦提出“丝绸之路经济带”倡议以来，加强“一带一路”与上合成员国的发展战略对接，已经成为中国打造区域融合发展新格局的主要方式。“一带一路”倡议中的互联互通，已经成为了上合组织拓展经济合作的突出亮点。在青岛峰会中，成员国一致支持乌兹别克斯坦关于举行首次上合组织成员国铁路部门负责人会晤的倡议，以此探讨上合组织内进一步加强互联互通，并且坚持落实2014年9月12日在杜尚别签署的《上合组织成员国政府间国际道路运输便利化协定》，继续就制定《上合组织成员国公路发展规划》而努力。
青岛宣言同样也强调，要通过新建和升级国际交通线路中的路段，发展包括高铁在内的公路和铁路交通，建设多式联运物流中心，引进先进创新技术，简化和协调货物通关时边境、海关和检疫程序，提升自动化建设水平，落实基础设施合作项目，发展交通、扩大过境运输潜力和区域交通运输潜能等领域的多边合作。显然，互联互通已成为上合组织拓展区域经济合作的共同诉求。
不过，随着印度的加入，备受外界关注的是如何处理印度与“一带一路”的关系。在《青岛宣言》中采取了列名的方式，称“哈萨克斯坦共和国、吉尔吉斯共和国、巴基斯坦伊斯兰共和国、俄罗斯联邦、塔吉克斯坦共和国和乌兹别克斯坦共和国重申支持中华人民共和国提出的‘一带一路’倡议，肯定各方为共同实施‘一带一路’倡议，包括为促进‘一带一路’和欧亚经济联盟对接所做的工作。”
印度外秘顾凯杰在随后记者会上解释，印度对“一带一路”的立场是一贯的（基于“政治正确”而无法同意“一带一路”），但印度是支持欧亚大陆互联互通建设的。推进连接土库曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度的TAPI天然气管道项目是印度加入上合组织的重要原因。此外，印度也希冀在上合内能够推动国际北南运输走廊以及伊朗恰巴哈尔港的建设，让上合组织的能源潜力助力于印度的未来经济发展。
地缘战略
无需讳言，上合组织自成立以来就具有地缘战略价值，中俄两国在上合组织中扮演着“双头政治”的角色。冷战结束之初，美国并没有在中亚地区形成深厚的战略存在。2001年的9·11事件后，美国借着发动阿富汗战争的需要，相继在吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦获得了军事基地。美国越来越显耀的战略存在，为实现对“后苏联空间”的改造提供了可能。
正如布热津斯基在《大棋局》中点出的一样，美国的基本战略就是，让 “后苏联空间”在政治、经济、安全、文化上逐步摆脱对俄罗斯的依赖，彻底毁灭俄罗斯在欧亚大陆上重建帝国的梦想。作为对美国的战略回应，俄罗斯通过2008年格鲁吉亚战争和2014年的乌克兰事件，让中亚国家清醒地看到，如果与美欧过于亲近就必须付出高昂的代价。
中俄在保持中亚地区政权的安全和限制美国影响方面达成了高度一致的战略利益。另一方面，中国欢迎中亚国家之间的团结合作，也支持中亚国家同南亚国家之间实现更大程度的互联互通。正因为如此，《青岛宣言》特别强调，成员国支持中亚国家为加强政治、经济、人文等领域合作所作努力，欢迎2018年3月15日在阿斯塔纳举行的首次中亚国家元首峰会成果。
同时，上合组织也是中国全球治理理念推广的重要平台。青岛峰会期间，共同呼吁维护以世贸组织规则为核心的多边贸易体制，建设开放型世界经济，发出了坚持多边主义、反对保护主义的一致声音。中国的这一全球治理主张得到了成员国的共同支持。而秉持共同理念诉求的印度（想想莫迪总理在达沃斯世界经济论坛的讲话）的加入，将能够使上合组织发展为全球治理进程中的重要力量。
更重要的是，上合组织的发展是对美国“印太”战略的回应。随着印度加入上合组织，印度成为了唯一一个横跨“印太”区域和欧亚大陆的国家。作为一个素以“摇摆国家”著称的国家，印度对上合组织的参与，已经削弱了美国“印太”战略的有效性。
当然，稳定阿富汗形势，推动阿富汗和解进程，同样可以借助上合组织来发挥作用。《青岛宣言》中成员国支持政治对话和“阿人主导、阿人所有”的包容性和解进程是解决阿富汗问题的唯一出路，肯定2017年10月11日在莫斯科和2018年5月28日在北京举行的“上合组织－阿富汗联络组”会议成果，支持“莫斯科模式”等阿富汗调解对话与合作机制进一步积极开展工作。而习近平主席在会见加尼总统时更是称，赞赏阿富汗今年年初向塔利班发出和平倡议，近日又宣布临时停火的举措。上合组织正试图在阿富汗问题上发挥更大的角色。
文章来源：文章首发于《南风窗》2018年第14期。
作者:林民旺 盘古智库学术委员、复旦大学国际关系研究院研究员
