1939年8月，苏联和德国签订了《苏德互不侵犯条约》及秘密附属议定书，将爱沙尼亚和拉脱维亚归入苏联势力范围;9月，两国签订了《苏德友好边界条约》，又将立陶宛划入苏联的势力范围。之后，苏联分别同以上三国签订了互助条约，并向其派驻了军队。1940年6月，苏联以三国违反互助条约相关条款为借口，相继占领了三国;7月，苏维埃政权在立陶宛、拉脱维亚和爱沙尼亚建立，并宣布成立立陶宛苏维埃社会主义共和国、拉脱维亚苏维埃社会主义共和国和爱沙尼亚苏维埃社会主义共和国;8月，三国政府先后宣布加入苏联加盟共和国。1941—1944年，波罗的海三国被德国占领。1944年9月，苏联军队再度占领三国，并将其重新并入苏联。
为了加强对波罗的海三国的政治控制，苏联分别向三国迁入了大量的俄罗斯人,并将成千上万的立陶宛人、爱沙尼亚人和拉脱维亚人流放到西伯利亚地区，从而导致三国的主体民族人口所占比例迅速下降。同时，俄罗斯族掌控了三国大量的国有企业，在商业贸易、火车运输等领域占主导地位。此外，很多俄罗斯族人官居要职，享有较高的政治话语权。苏联还在波罗的海三国强行推行俄语的普及和应用，在学校实行双语教学，在由苏联控制的国有企业中要求将俄语作为通用语。
波罗的海三国的主体民族一直将俄罗斯族视为“外来人”，对他们所拥有的优势地位十分反感和敌视。独立后，民族主义情绪在三国愈演愈烈，国内的大多数俄罗斯族人失去了国籍，政治地位和生活水平严重下降，语言和文化遭到歧视，教育和就业缺乏保障，主体民族与俄罗斯族的关系日趋恶化。三国对俄罗斯族的排斥和歧视加深了民族矛盾。三国社会处于分裂状态，政治上分化严重，经济发展受阻。同时，俄罗斯族问题还成为三国加入欧盟、“回归欧洲”的一大阻碍，欧盟等国际组织多次就该问题向三国提出了严厉警告。此外，俄罗斯族问题使三国与俄罗斯之间关系紧张，俄罗斯曾多次以切断能源供给、进行经济制裁等方式威胁三国。因此，妥善处理俄罗斯族问题对波罗的海三国意义重大。
一、波罗的海三国的俄罗斯族政策演变
20世纪80年代中后期，波罗的海三国民族独立运动发展得如火如荼。由于当时三国的首要目标是实现独立、恢复主权，需要争取到俄罗斯族的支持，因此，他们最先反抗的是苏联当局，而不是国内的俄罗斯族。立陶宛的“萨尤季斯”、爱沙尼亚人民阵线(Popular Front of Estonia)和拉脱维亚人民阵线(Popular Front of Latvia)起初都主张实行温和的国籍政策，接纳俄罗斯族入籍。
20世纪90年代初三国相继实现独立后，其俄罗斯族政策开始出现转向。三国寻求构建单一民族国家认同，实现传统文化的复兴，而俄罗斯族及其所代表的俄罗斯文化则成为实现该目标的重大阻碍。政治精英们还担心俄罗斯会通过俄罗斯族重新控制三国，威胁三国的主权独立，并阻碍它们“回归欧洲”。因此，三国的俄罗斯族人陷入了困境，政治经济社会权利都得不到保障，既无法获得所在国的认同，又无法回到俄罗斯。
国际上，欧盟和俄罗斯都试图将波罗的海三国归入自己的势力范围:欧盟要求三国改善俄罗斯族的生活状况，以满足入盟标准;俄罗斯则借俄罗斯族问题向三国施压，阻碍三国“回归欧洲”，另外也企图通过控制俄罗斯族来影响三国政治。在这种背景下，三国不断出台和修改对待俄罗斯族的政策。近30年来，波罗的海三国的俄罗斯族政策主要经历了以下三个阶段的演变。
(一)排斥阶段(1989—1995年)
20世纪80年代末90年代初，随着民族主义的兴起以及三国先后实现独立，三国对国内俄罗斯族采取了排斥措施，主要表现在国籍政策和语言政策上。
第一，出台了严格的国籍政策。爱沙尼亚的国籍政策具有很强的排斥性。1992年，爱沙尼亚最高苏维埃通过了《国籍法》，规定只有1940年以前的公民及其后裔能自动获得国籍，其他申请者需要居住两年以上且满足语言标准才能获得国籍，从而导致约49．4万人成为无国籍者。1993年，爱沙尼亚议会通过的《外国人法》规定,外国人必须进行注册登记才能获得居住权;而只有掌握爱沙尼亚语、了解爱沙尼亚历史才能获得国籍，成为正式公民，否则不能在爱沙尼亚工作。1995年，爱沙尼亚议会通过了新《国籍法》，将1995年后移民到爱沙尼亚的国籍申请者的居住年限要求由两年延长到五年。拉脱维亚的《国籍法》比爱沙尼亚的排斥性更强。1990年，拉脱维亚最高苏维埃通过了《关于恢复拉脱维亚公民权的决定》，规定只有在1940年以前获得国籍的公民才有权参加选举。1994年，拉脱维亚议会通过了新的《国籍法》，规定只有1940年以前的公民及其后裔才能自动获得国籍;其他申请国籍者要参加相关的语言水平考试，并对年龄和出生地进行了严格的限制。这种限制性规定使俄罗斯族人几乎不可能申请到国籍。立陶宛国籍政策同样有一定的排斥性，但比以上两国相对温和。
第二，出台了歧视性的语言政策。三国政府在就业方面都制定了详细的语言要求。立陶宛政府要求所有公共部门的工作人员必须使用立陶宛语，爱沙尼亚和拉脱维亚政府要求公共部门以及与公共部门相关联的私营部门都必须使用主体民族语言。同时，三国都设立了相关机构以保证语言政策的贯彻和实施。三国还先后颁布了《语言法》和《教育法》，推广主体民族语言。早在1988年，尚未宣告独立的立陶宛最高苏维埃就颁布了《语言法》，将立陶宛语作为唯一的官方语言。之后，立陶宛议会对《语言法》又进行了两次修改，先后要求政府雇员、申请国籍者必须通过立陶宛委员会批准的语言水平测试。与立陶宛相同，拉脱维亚和爱沙尼亚也颁布了将主体民族语言作为唯一官方语言的《语言法》，并规定学校课程要使用主体民族语言。1991年拉脱维亚最高苏维埃通过了《教育法》，规定少数民族只有在中学阶段能够接受用本民族语言教授的课程，大学阶段从第二学年开始必须使用拉脱维亚语。1993年，爱沙尼亚议会颁布了《教育法》，规定爱沙尼亚语为所有学校的官方语言，并要求到2000年所有少数民族中学都必须使用爱沙尼亚语授课。
(二)融合阶段(1995—2004年)
1995—2004年是波罗的海三国为加入欧盟积极准备和谈判的时期。为满足欧盟规定的少数民族政策标准，三国开始放宽国内的俄罗斯族政策，推出了多项社会融合政策，以缓和民族关系。
第一，放宽国籍政策。20世纪90年代末，爱沙尼亚议会对《国籍法》进行了修改:允许退休的苏联军人获得居住权，且可通过与本国公民结婚获得国籍;独立后出生的儿童可自动获得国籍;降低申请国籍者的语言考试难度等。1998年，拉脱维亚议会通过了“改国籍法的决议”，允许独立后出生的儿童自动获得国籍。随着国籍政策的放宽，三国申请国籍的人数不断增多。1996—1997年，拉脱维亚平均每年约3000人申请国籍;2000年，申请人数猛增至1．49万;2005年，申请人数达到最高约1．92万。然而，三国俄罗斯族人中成功获得国籍者所占比例仍然较小，一部分俄罗斯族人选择离开。据统计，20世纪90年代约1/4的俄罗斯族人离开了爱沙尼亚。还有一部分俄罗斯族人为了避免服兵役或继续享受旧护照在独联体国家内的免签服务，也拒绝申请国籍。但是，大部分未能获得国籍的俄罗斯族人是由于人为设置的障碍。如《国籍法》修改后，拉脱维亚政府工作人员以“申请表填写错误”为由，拒绝给予俄国斯族人子女以国籍。
第二，调整语言政策。立陶宛首先降低了主体语言等级考试的难度，鼓励学校采取多语言教学，并建立了用少数民族语言授课的学校。爱沙尼亚在1998年将1993年颁布的《教育法》中要求所有少数民族中学使用爱沙尼亚语授课的期限由2000年延期到2007年。2000年，爱沙尼亚政府完全修改了上述规定，要求少数民族中学可以有40%的课程使用少数民族语言教授。2001年，爱沙尼亚议会又降低了候选人参加议会选举和地方市议会选举的语言水平要求。与以上两国相比，拉脱维亚的语言政策调整有限，但与90年代初相比具有了一定的包容性。1998年7月，拉脱维亚议会放宽了语言要求;但在10月，议会出台的《教育法》又规定到2004年除私立学校外其他学校都要使用拉脱维亚语授课。2002年5月，议会又修改了《选举法》，不再要求议员候选人必须熟练掌握拉脱维亚语。2004年，拉脱维亚政府推出教育改革，允许少数民族学校中40%的课程使用少数民族语言教授。
第三，推出社会融合政策。为了帮助俄罗斯族逐渐融入主体社会，培养俄罗斯族对本国的国家认同，构建包容性的民族关系，爱沙尼亚和拉脱维亚政府先后推出了社会融合政策，并为双语教学提供了资金和设施支持。2000年，爱沙尼亚政府率先推出了《爱沙尼亚社会融合项目(2000—2007年)》，主要包括三个方面:一是进行语言融合，创建爱沙尼亚语使用环境;二是实现政治法律融合，提高无国籍者的入籍率;三是完成社会经济融合，促进俄罗斯族居多的东北部地区的经济发展。2001年，拉脱维亚政府推出了《2001—2006年拉脱维亚社会融合国家项目》，要求以拉脱维亚语为官方语言和对拉脱维亚的国家认同为基础，创造一个民主的、稳固的公民社会。但是,社会融合政策并没有强化俄罗斯族对所在国的国家认同。2004年，新波罗的海晴雨表(NewBalticBarometer)调查数据显示，立陶宛国内仍有20%的俄罗斯族人认为自己是俄罗斯人，而这一比例在拉脱维亚和爱沙尼亚高达60%。有人称:“俄罗斯族与主体民族之间仍然存在严重的社交网络隔离问题。”大部分俄罗斯族精英认为，社会融合应该是主体民族和少数民族的互动过程，而不是一个单向过程，即只强调俄罗斯族学习和融入主体民族，它实质上是一种“民族同化政策”。因而俄罗斯族精英对这种社会融合政策进行了抵制。
(三)收紧阶段(2004年至今)
2004年，正式加入欧盟后，波罗的海三国没有继续放宽国籍政策，但越来越多的俄罗斯族人为获得欧盟内部更多的就业机会和社会福利而选择加入本国国籍。然而，由于受语言水平、居住条件等限制，三国无国籍者数量依然庞大。据统计，从1994年《国籍法》颁布到2006年，拉脱维亚约有10．9万人获得了国籍，但仍有近19%的永久居民没有国籍。此外，联合国难民事务高级专员办事处提供的数据显示:2012年爱沙尼亚仍有约9．4万无国籍者，拉脱维亚约28万人数超过了伊拉克、科特迪瓦等国。同时，社会融合政策实行效果欠佳。《爱沙尼亚2008—2013年社会融合项目监控报告》指出，约50%的俄罗斯族人认为自己未实现融合，只有21%的人认为自己已经融合到主体社会生活中。
三国的俄罗斯族政策收紧主要体现在语言政策上。2004年，爱沙尼亚政府出台了《爱沙尼亚语言发展战略(2004—2010年)》，规定爱沙尼亚语为唯一官方语言，申请国籍者必须通过语言测试。2011年，爱沙尼亚政府又通过了《爱沙尼亚语言发展计划(2011—2017年)》，继续深入推广爱沙尼亚语的应用。针对到立陶宛的难民们最先学会的不是立陶宛语而是俄语这一情况，2016年，立陶宛语的内务部长托马斯·日林斯卡斯(ThomasZilinskas)在讲话中抱怨:“在立陶宛生活的难民应该学会立陶宛语，以便融入新环境，寻找工作并为我们国家繁荣作出贡献。”
拉脱维亚语言政策的收紧表现得最为突出。拉脱维亚政府要求从2006年起，所有教师必须掌握最高等级的拉脱维亚语;还规定了约3500个公共部门岗位和1300个私人部门岗位的工作人员必须通过语言测试，熟练掌握拉脱维亚语。2005年5月，拉脱维亚议会批准了欧洲理事会的《保护少数民族框架公约》，但附加条件是拉脱维亚语仍然是道路标志和地方市议会的唯一语言。2008年，拉脱维亚议会出台了一项禁令:禁止在高等教育机构使用除欧盟成员国语言外的其他外语，实际上就是为了限制使用俄语。同时，国家语言中心专门负责监督民众使用拉脱维亚语的情况，连公交车司机和护工在工作中不讲拉脱维亚语都会被解雇。2012年公投事件⑧后，拉脱维亚政府进一步加强了语言监管，公开呼吁民众使用拉脱维亚语。2015年，国家语言中心要求居民在工作场合也只能使用拉脱维亚语。仅2016年上半年，就有139名拉脱维亚人因违反《语言法》而被罚款。
实际上，三国语言政策的收紧导致种族歧视问题更加严重。2008年一项调查研究显示，立陶宛12%的俄罗斯族人有被歧视感，这一比例在拉脱维亚为25%，在爱沙尼亚为55%。瑏瑠语言歧视使俄罗斯族在教育、就业和生活等方面遭遇了许多不公平待遇，使一度实现缓和的民族关系又重新变得尖锐起来。
二、波罗的海三国的俄罗斯族政策演变的原因
波罗的海三国的俄罗斯族政策经历了“排斥—融合—收紧”的转变过程，这一转变过程与选举政治背景下三国国内的政党博弈、欧盟等国际组织的干预及俄罗斯的施压密切相关。
(一)选举政治背景下的政党博弈独立
近30年来，俄罗斯族问题一直是波罗的海三国政治发展上始终存在的一个重要议题。在选举政治背景下，主体民族政党和俄罗斯族政党经常利用该问题煽动民众的民族主义情绪，用维护本民族利益的口号进行政治动员，以获取政治支持，从而影响了三国的俄罗斯族政策选择。
在立陶宛，国内的俄罗斯族人口占总人口的比例很小，单独代表俄罗斯族利益的政党难以获得足够选票进入议会，也就无法影响政策制定。因此，围绕俄罗斯族问题进行的博弈主要发生在立陶宛族政党之间。在独立过程中，“萨尤季斯”为了在国内外获得更多的支持，主张实行温和的国籍政策，接纳俄罗斯族，其主导制定的1989年《国籍法》具有很大的包容性。1991年，为在即将举行的议会选举中获得更多的选票，“萨尤季斯”制定了新的具有排斥性的《国籍法》以迎合选民的民族主义情绪。然而在1992年议会选举中，“萨尤季斯”选举失利，新上台的立陶宛民主劳动党(Lithuania Democratic Labor Party)一改此前“萨尤季斯”的政策，主张民族和解，并对1991年制定的《国籍法》进行了两次修改。从20世纪90年代中后期到21世纪初期，议会主要由立陶宛民主劳动党演变而来的社会民主党和由“萨尤季斯”演变而来的祖国联盟—立陶宛保守派(Homeland Union－Lithuanian Conservatives)主导，两党都主张尽快“回归欧洲”，都主张按照欧盟的要求放宽语言政策。2004年加入欧盟后，两党主导的政治局面逐渐被打破，政治朝着多元化发展。政治议题也主要围绕经济发展、政治腐败和与俄罗斯的关系等，俄罗斯族问题不再被视为一大威胁。但面对俄罗斯强势推广俄语的使用，政党精英仍然十分警惕，并注重维护和推广立陶宛语的应用，从而采取了收紧政策。
在爱沙尼亚，爱沙尼亚人民阵线在独立过程中掌控了最高苏维埃，主张实行温和的国籍政策，实现民族和解;与此同时，爱沙尼亚民族独立党(Estonian National Independence Party)等激进的民族主义组织成立了国会，主张实行严格的国籍政策,将俄罗斯族赶出去。双方最终达成妥协，国会承认最高苏维埃是唯一的权力代表机构;作为交换条件，最高苏维埃也决定不再保护俄罗斯族。因此，当时该国出台的国籍法具有很强的排斥性，对申请者有严格的语言要求。独立后，爱沙尼亚的俄罗斯族政策的演变主要是在主张实现民族和解、尽快加入欧盟的爱沙尼亚族政党CenterParty和Ｒeform Party的推动下进行的。这是因为，一方面，俄罗斯族人口所占比例虽然较大但主要集中于经济欠发达的东北地区，教育和收入水平要低于爱沙尼亚族，政治参与性相对较低;另一方面，中央党在该地区赢得了大部分俄罗斯族选民的支持，导致俄罗斯族政党很难进行政治动员。因此，俄罗斯族政党在议会中所占席位很少，难以进入执政联盟影响政策制定。在20世纪90年代中后期举行的议会选举中，中央党和改革党占据了主导地位，推动议会通过了国籍法修正案,否决了祖国联盟(Pro Patria Union)提交的“在涉及公共利益的私营部门中也要使用爱沙尼亚语”的方案。但是，在2003年议会选举中，许多对改革党的少数民族政策不满的选民转而支持新成立的共和国党(ＲesPublica Party)。为与其竞争选票，改革党不得不转向民族主义，并在2007年议会选举前，作出“拆除塔林市中心二战苏联红军战士铜像”的决定。“铜像事件”激化了爱沙尼亚族和俄罗斯族之间的矛盾，也侧面证明社会融合政策收效甚微。紧接着爱沙尼亚族政党精英重新收紧了民族政策。
在拉脱维亚，拉脱维亚族政党与俄罗斯族政党之间以及拉脱维亚族政党内部的政治斗争异常激烈，但无论是拉脱维亚族政党还是俄罗斯族政党都陷入了困境。拉脱维亚族政党既想获得俄罗斯族选民的支持，又害怕失去本民族选民的支持。“他们一方面认为民众是愚蠢的，另一方面又担心由于未能捍卫拉脱维亚文化会导致其所在政党的支持率下跌。”因此，拉脱维亚族政党在制定俄罗斯族政策上处于进退两难的境地。20世纪90年代中后期，拉脱维亚族政党控制的议会先后两次拒绝了欧盟和欧洲安全与合作组织(以下简称“欧安组织”)提出的修改《国籍法》的要求。1998年4月，俄罗斯大使馆爆炸事件导致俄罗斯与拉脱维亚关系陷入紧张。当时的执政党民主党“主人”(Democratic Darty “Saimnieks”)为改善与俄罗斯的关系、促进两国的贸易往来，主动推动修改了《国籍法》。为此，该党遭到其他拉脱维亚族政党的抵制，被迫离开执政联盟，在随后举行的议会选举中未能进入议会。2004年，埃纳尔斯·雷普舍内阁推动的教育改革和实施宽松的语言政策引起选民的不满，该内阁被迫解散。2007年，拉脱维亚第一党(Latvian First Party)和拉脱维亚道路(Latvian Way)组成的执政联盟决定，就是否给予无国籍的俄罗斯族居民地方市议会选举权举行公投。但随后，两党由于害怕失去拉脱维亚族选民的支持又放弃了这一决定。与此同时，随着越来越多的俄罗斯族人获得国籍，俄罗斯族政党在议会中的力量逐渐壮大。它们不断给议会施加压力，要求放宽国籍政策和语言政策，提高俄语地位，给予无国籍的俄罗斯族居民地方市议会选举权。但问题是，它们仍需要弱化其民族主义色彩，才有可能进入执政联盟中影响政策制定，但是，为了赢得俄罗斯族选民的支持，它们又不得不利用民族主义，而此举又会遭到拉脱维亚族政党的抵制。以最大的俄罗斯族政党“和谐中心”(Harmony Centre)为例，在2010年7月举行的议会选举中，“和谐中心”打着民族主义旗号，在100个席位中获得31席，成为议会第一大党，但最终却未能进入执政联盟。随后“和谐中心”在2011年成功帮助激进的俄罗斯族民族主义组织发起了关于将俄语作为第二官方语言的公投签名活动，迫使政府于2012年发起公投。但由于这次公投事件，和谐中心在2014年的议会选举中虽仍为第一大党，但拉脱维亚族政党依旧拒绝与之合作。总的来看，拉脱维亚政党之间、与俄罗斯族政党之间的博弈不仅没有解决俄罗斯族问题，反而使俄罗斯族成了政治权力斗争的牺牲品。拉脱维亚国内民族矛盾依然重重，国家认同构建举步维艰。
(二)欧盟等国际组织的干预
1992年，欧安组织颁布了《关于少数民族问题高级专员的赫尔辛基决定》，设立高级专员帮助成员国解决少数民族问题。1993年和1944年，欧盟先后确立了“哥本哈根标准”(Copenhagen criteria)和“稳定公约”(stability pact)，要求申请国解决少数民族矛盾。欧洲理事会则分别于1992年和1995年颁布了《保护区域和少数民族语言欧洲宪章》和《保护少数民族框架公约》。欧盟等国际组织将符合上述标准和公约中的少数民族政策列为入盟附加条件，多次督促波罗的海三国调整俄罗斯族政策。
20世纪90年代初期，俄罗斯公开要求欧安组织审查波罗的海三国的俄罗斯族人权问题，欧安组织为此在三国设立了少数民族问题高级专员。俄罗斯还要求欧洲人权法庭和联合国人权委员会干预三国俄罗斯族问题，但这些国际组织并未对三国对待俄罗斯族的政策提出过多的批评。90年代中后期，欧盟开始强烈要求三国调整国籍和语言政策，以达到符合欧盟的少数民族政策标准。在欧盟等国际组织的干预下，1998年,拉脱维亚和爱沙尼亚先后放宽了国籍政策。进入21世纪后，俄罗斯族问题成了波罗的海三国加入欧盟谈判过程中迫切需要解决的一个难题。2000年3月，欧盟出台了旨在帮助少数民族和弱势群体融入主体社会的“里斯本战略”，并指导成员国推出了社会融合政策。按照欧盟的要求，爱沙尼亚和拉脱维亚先后推出了相应的社会融合项目。2001年11月，欧盟在年度报告中指出，爱沙尼亚仍需进一步采取措施，保障国内俄罗斯族的权利;并向拉脱维亚提出警告，要求拉脱维亚政府改善国内俄罗斯族的生活状况。为此，爱沙尼亚和拉脱维亚不得不进一步放宽语言政策，进行教育改革，修改选举法。2004年波罗的海三国加入欧盟后，欧盟等国际组织对俄罗斯族问题关注力度逐渐减小，一定程度上也使三国的俄罗斯族政策趋向收紧。
但严格来看，三国的俄罗斯族政策并不完全符合欧盟等国际组织的要求却成功加入欧盟，这主要有两个方面的原因:一方面，欧盟等国际组织有意放宽三国加入欧盟的标准。出于地缘政治的考虑，欧盟等国际组织试图通过帮助三国“回归欧洲”，来填补苏联解体后留下的安全真空，因而欧盟虽对三国俄罗斯族问题提出了多次警告，但并未作出实质性的威胁。有学者认为:“欧盟实际上在波罗的海三国对待俄罗斯族的政策未到达其少数民族政策标准时便允许他们加入。”另一方面，三国主体民族政党精英对欧盟等国际组织的干预存在抵抗心理。他们认为，欧盟等国际组织直接用处理其他中东欧国家少数民族的政策来要求三国，并没有充分考虑三国历史的特殊性。而由于与俄罗斯复杂的历史关系，三国政府很难完全放开国籍政策或实行更加宽松的语言政策。因此，政党精英并未完全按照欧盟的标准来调整对俄罗斯族的政策。
(三)俄罗斯的施压
波罗的海三国位于沟通东西方的要道，处于重要的地缘政治位置。俄罗斯将该地区一直视为自己的势力范围，并借俄罗斯族问题多次向三国施压，要求三国调整相关政策。
20世纪90年代，俄罗斯和波罗的海三国关于俄罗斯族问题的焦点集中在国籍政策上。在这一时期，俄罗斯更倾向于将俄罗斯族问题作为一种人权外交手段，来阻碍三国加入欧盟和北约，从而继续控制该地区。正如一位俄罗斯外交部发言人所说:“人权问题是一种很厉害的武器，西方对这一问题高度敏感。我们的外交活动可以使波罗的海三国的声誉遭到破坏。”1992年，俄罗斯指责波罗的海三国侵犯国内俄罗斯族人的人权，要求三国政府给予俄罗斯族永久居民国籍、将俄语作为第二官方语言。为此，俄罗斯暂时中止了在三国的撤军行动并试图通过签订双边条约实现双重国籍。最终，三国仅同意让退休的苏联士兵获得居住权，但拒绝实行双重国籍。1993年，爱沙尼亚议会通过的《外国人法》遭到俄罗斯的强烈反对，俄罗斯以停止向爱沙尼亚供应石油和天然气相威胁，迫使爱沙尼亚议会推迟并修改了这一法律。同时，为应对波罗的海三国严格的国籍政策，俄罗斯新制定的《国籍法》规定，在1995年2月之前未获得三国国籍的居民可以自动获得俄罗斯国籍。在这一政策的鼓励下，很多俄罗斯族人选择了俄罗斯国籍。据统计，1994年，爱沙尼亚约有4万俄罗斯公民，拉脱维亚约有2万俄罗斯公民。1997年，俄罗斯外交部公布“俄罗斯对波罗的海三国长期方针”，将帮助爱沙尼亚和拉脱维亚俄罗斯族的永久居民获得国籍、促使两国简化入籍手续作为重要的外交目标。
进入21世纪，双方关于俄罗斯族问题的焦点转移到语言政策上。俄罗斯试图在境外俄罗斯族中推广俄语和俄罗斯文化，构建文化认同。2001年，俄罗斯举行了第一次俄国同胞代表大会，时任总统普京提出要重视和保护俄罗斯的民族文化和俄语。2006年，俄罗斯举行了第二次俄国同胞代表大会，普京继续提出要维护和推广俄语的使用，并承诺为境外俄罗斯族提供文化援助。2007年，普京命令成立了“俄罗斯人世界”基金会，推广俄语，传播俄罗斯文化。2012年，在第三次俄国同胞代表大会上,普京指出，要“对推广俄语、宣传俄罗斯文化与科学、发行俄语报纸及网络资源、扩大海外俄罗斯科学文化网络的项目拨款”。俄罗斯这一系列行为影响了三国民族国家认同的构建，也影响了三国推行的社会融合政策。三国不得不收紧语言政策，限制俄语的使用，抵制俄罗斯文化。对此，时任俄罗斯外交部长谢尔盖·拉夫罗夫(Sergey Lavrov)在新闻发布会上声称:“俄罗斯族在波罗的海三国的状况并未得到改善。”2014年，时任俄罗斯外交部人权、民主和法治问题全权代表康斯坦丁·多尔戈夫(Konstantin Dolgov)参加了波罗的海三国的俄罗斯族集会。在会上，多尔戈夫批评三国对俄罗斯族如同“二等公民”，指责三国诋毁俄语地位。
俄罗斯通过施加军事和经济压力，迫使波罗的海三国调整对待俄罗斯族的政策,取得了一定的积极作用，但是采取的文化援助方式却起到了消极作用。文化援助不仅引起了三国主体民族政党精英的强烈不满，也引起了俄罗斯族政治精英的质疑和抵制。俄罗斯族精英认为，俄罗斯只是利用俄罗斯族为其国家战略服务，而不是真正地想解决俄罗斯族问题。俄罗斯所推广的俄罗斯文化认同不仅不能改善三国的俄罗斯族的处境，反而加深了其与主体民族之间的矛盾。
三、结 语
在波罗的海三国政党力量、欧盟等国际组织和俄罗斯的互相作用下，三国的俄罗斯族政策经历了“排斥—融合—收紧”的转变过程，但俄罗斯族问题仍未得到妥善解决。俄罗斯族问题的本质是民族认同与国家认同之间的背离问题:俄罗斯族仍然认为自己是俄罗斯人，缺乏对所在国的国家认同;而主体民族也对俄罗斯族抱有根深蒂固的敌意，并希望建立单一民族国家认同。2014年“乌克兰事件”发生后，三国政府对俄罗斯族进一步提高了警惕，再次收紧语言政策，限制俄语的使用。其结果很可能会像乌克兰那样，进一步激化主体民族和俄罗斯族之间的矛盾，客观上又增强了俄罗斯族的民族认同。因此，如何平衡民族认同和国家认同是三国解决俄罗斯族问题的关键。
事实证明，三国构建单一民族国家认同的想法是行不通的。根据原苏东地区其他国家处理民族问题的经验来看，淡化民族认同、构建基于公民身份的整体性国家认同似乎是三国走出困境的唯一出路。但是，三国俄罗斯族问题又有独特性，就是国内无国籍的俄罗斯族人占比较大。如果给予所有俄罗斯族人国籍，爱沙尼亚和拉脱维亚将会很容易出现亲俄罗斯的议会或政党，而这正是三国政治精英最担心的。因此，三国政治精英继续放宽国籍政策的可能性较小，拉脱维亚议会给予无国籍的俄罗斯族人市议会选举权的可能性也较小，构建基于公民身份的整体性国家认同似乎行不通。就目前看来，三国的经济发展要好于俄罗斯，如果三国能够继续保持经济稳定发展，使俄罗斯族人能在经济领域获得更多的利益，会使他们逐渐形成对所在国的国家认同。同时，三国应该积极推进互动式的社会融合政策，重新放宽语言政策，引导语言实现自然融合。随着获得所在国国籍的俄罗斯族年轻人不断增多，基于公民身份的整体性国家认同就有可能构建成功，俄罗斯族问题才能得到妥善处理。（注释略）
文章来源：国关国政外交学人
作者:陈凤 北京大学国际关系学院
