什么是压载水公约?
通常，当船舶空舱航行时，为保持船舶平稳行驶，需要在底舱注入海水，到港装货之前排出，这些注入的海水，就被称为压载水(ballast water)。是“为控制船舶纵倾、横倾、吃水、温性或应力而在船上加装的水及其悬浮物。”
作为全球经济的血管，航运业在全球贸易中的地位依然举足轻重，无法取代。同时，由于船舶从海水中抽取大量压载水，不少海洋生物会随着压载水的抽取和排放传播到世界各地。这些能够在黑暗颠簸的船舶舱底存活的海洋生物，往往生命力极强，当进入新环境之后，极易成为当地海洋生态系统的外来入侵物种，危及破坏原有的生态环境。尽管压载水导致的海洋外来物种入侵灾难并不像钻井平台爆炸或者邮轮泄漏那般吸引大众眼球，但其对海洋环境危害巨大。外来物种入侵会导致本地物种减少、养殖退化、经济生物病害等，从而会直接造成渔业、养殖业、旅游业等损失，并间接引发就业、保险等一系列社会问题。
为了应对压载水导致的外来物种入侵挑战， 总部位于伦敦的国际海事组织先后于1993年和1997年出台了两个指导性原则。从1999年开始，历时5年，国际海事组织于2004年通过了《压载水公约》。公约的核心内容是要求国际航行的商业船舶加装压载水管理系统，在排放压载水之前进行处理，以确保排放水体中的微生物不超过规定的浓度，不至于对当地海洋生态系统造成危害。公约特别规定自2017年9月8日及以后建造的新船均需安装压载水管理系统。其中第18条约定，公约生效条件是至少有30个缔约国，且缔约国所代表的船舶吨位数占到世界总吨位的35%。随着2016年芬兰加入，《压载水公约》于2017年9月8日正式生效。截止到2019年1月8日，公约共有79个缔约国，占全世界商船总吨位的80.94%。2018年10月22日，中国驻英大使馆代表中国政府向国际海事组织递交了加入文书，自递交之日起三个月，《压载水公约》对中国正式生效。
首先应当指出的是，中国在加入公约的问题上并不算积极。早在2014年，我就在《中国环境法学评论》撰文呼吁中国不因囿于航运利益，而应当从海洋生态系统的通盘角度考虑，尽快加入公约。但无论如何，中国的最终加入无疑是为保护海洋环境迈出了重要一步。至于原因，估计主要有三点：
第一，中国政府大力倡导生态文明和建设海洋强国。而建设海洋强国的目标之一必然是打造健康海洋。自改革开放以来，中国经济迅速起飞，伴随的生态环境危机浮现，中国的近海海洋环境也未能幸免。根据2018年3月国家海洋局发布的中国海洋生态环境状况公报，2017年冬、春、夏、秋四个季节劣于第四类海水水质的近岸海域面积各占近岸海域面积的16%、14%、11%和15%。中国有着非常多样的近岸海洋生态系统。巨量的对外贸易带来了大量的压载水被排入中国近海海域。由此导致的外来物种入侵对中国海域原生群落和生态系统的稳定性造成很大影响。比如近年来中国近海赤潮频发，仅2017年，中国海域共发现赤潮68次，累计面积3679平方千米。其中原因就不乏由外来赤潮生物所引起。赤潮是一种由某些浮游藻类暴发性繁殖引起的水体变红的现象。赤潮爆发时会早成鱼虾贝类大量死亡，海洋水产养殖损失惨重。而死亡的鱼虾贝类往往由于吞食了有毒藻类，可能会造成人类食物中毒。例如，2005 年 5 月 30 日至 6 月 7 日发生在南麂列岛周边海域的米氏凯伦藻赤潮，直接经济损失达 1970 万元。加强对压载水导致的外来物种入侵的管理势在必行。
第二，中国目前是世界上第三大航运大国，对外贸易的90%是通过海运运输。中国的主要贸易伙伴，也就是大部分发达国家，很早就开始加强对压载水的管理。比如加拿大早在1988年就最先开始在国际上呼吁重视压载水问题。澳大利亚在2001年，也就是压载水公约制定之前，就已经开始通过国内法律法规，对外来船舶的压载水排放进行高标准的管理。反观中国，在压载水公约生效之前，外国船舶在中国近海排放压载水近乎处于放任自流的状态。问题在于，压载水公约生效之后，中国国际航行的商船将在停靠所有公约缔约国的港口之后面临港口国的相关检查。因此必须根据公约的要求，加装压载水管理系统。而如果中国不加入公约的话，一方面会影响中国航运业的国际竞争力。另一方面，可能会导致大量低标准的，不符合压载水公约要求的船舶进入中国水域，加剧外来物种入侵的问题。
第三，也许是最重要的原因——航运业自身的经济考量。船舶加装压载水处理装置花费不菲。据国内专家估计，每艘船舶的压载水管理系统采购成本平均在500万至800万人民币之间。压载水公约制定之初，中国国内企业(比如青岛双瑞海洋环境工程公司)的研发工作并不成熟，相关技术的竞争力也比较弱。加之受2008年亚洲金融危机的影响，航运业景气程度不佳，因此不愿意贸然增加高额成本向国外公司采购设备。而根据中国交通报的报道，中国目前研发的压载水管理系统已经具备了一定国际竞争力，与国外企业站在了同一起跑线上。相信这也为中国政府加入压载水公约提供了底气。
中国加入《压载水公约》为管理外国船舶在中国近海压载水的排放提供了法律依据。但也应该看到，要想切实履约，仅依靠公约远远不够。
一方面，中国政府应当考虑制定相关的国内法规，对公约的条文进行转化，并为公约的操作提供细化指导。另一方面，外来物种入侵的检测并不同于一般的船舶安全或油污泄漏检查。中国海事局虽然是预防船舶污染的具体职能部门，却似乎暂时并不具备检测的技术条件。而已并入自然资源部但保留牌子的国家海洋局虽有技术力量检测，但不具备执法权。部门间的协同配合，将是压载水管理成功的关键因素。
此外，《压载水公约》的生效也将为国内相关产业提供另一个潜在的巨大市场。能否抓住机遇，满足国内航运企业的需要，甚至打入国际市场，有待政府和企业的共同努力。
文章来源：刘能冶/澳大利亚阿德莱德大学法学院高级讲师；澎湃
