当前治理机制所提供的措施缺乏完整性与针对性, 不能充分解决深海塑料污染治理问题, 而迫切需要一种渐进的整体性治理方法:人类命运共同体。面对深海塑料污染的紧迫局势, 人类命运共同体的概念内核要求各民族国家应当遵循环境正义与合作共赢的原则, 积极主动以合作的方式承担深海环境治理的共同责任和义务。
深化深海环境保护的国际合作
清洁美丽是构建人类命运共同体的生态追求, 也是国际法的前沿领域, 这一生态追求具体到深海塑料污染治理领域即是国际合作原则的运用与人类命运共同体的深海落实。海洋环境污染所具有的全球性特征、人类共同继承财产与可持续发展等理念以及一系列重要法律文件的明文规定分别构成了国际合作原则在国际海底区域海洋环保中得以适用的环境基础、理念基础和制度基础。而由于深海的特殊法律地位, 只有通过广泛的国际合作才能确保在资源开发的过程中兼顾海洋环境的保护和养护。国际合作原则在海洋环境保护中的主要体现为:信息与技术的交流和共享、危机与争端的合作应对、在全球范围内共同保护共享资源。结合国际合作原则, 人类命运共同体具体到深海的要求即是“环境利益共享, 环境风险共担”, 这要求各相关国家在深海塑料污染治理方面秉持国际合作原则、生态系统方法原则、环境风险规制等基本原则, 努力实现条约规范合作、方式方法合作、信息共享合作等层面的国际合作, 以求合力破解深海塑料污染危机。
1. 条约规范合作。
上文已述, 深海相关硬法、软法等都存在一定程度的效力不满足, 而深海治理跨越政治、地理和科学边界, 应该采取何种规范非常复杂 。当前, 联合国不同区域的各个机制间呈现碎片化状态且未能就同一事项达成同一标准。而涉及海洋塑料污染治理的全球层面、区域层面及国家层面的侧重点及标准亦是各不相同, 深海利益的交错复杂也使得难以在深海环保领域达成较为统一的规则。在这种情况下, 以“合作”来协调标准、采取措施必然是解决这一复杂问题的首选。UN-CLOS第207条 (陆地来源的污染) 第3款规定:各国应尽力在适当的区域一级协调其在这一方面的政策。据此, 深海相关国家、国际组织等主体应主动加强合作, 就国家管辖范围外深海环境保护、生态养护、海洋垃圾治理等方面的重大议题展开合作, 并应当在一份综合性文件中列出相关准则, 作为各个国家深海塑料污染治理的具体行为准则。另, 由于塑料一旦进入海洋即不可逆, 所以深海塑料污染问题需要同时采取源头治理措施, 各国应就此加强合作, 在区域海洋方案和其他适用文书中增加针对海洋塑料污染的具体措施。建议设立不限成员名额工作组或政府间谈判委员会, 用3至4年时间完成一项新的具有国际法律约束力的文书谈判, 据政治承诺, 新的协议可在4年后生效。
2. 方式方法合作。
国家管辖范围外的深海塑料污染治理除面临政治、地理和科学边界复杂等难题之外还存在海洋的流动性、共有性等障碍, 适宜采用海底保护区网格、海底环境生态补偿机制、海底区域管理计划、海洋塑料垃圾货币化等综合性、协作性的方法, 具体可分为以下几点: (1) 完善海底环境生态补偿机制。国内外从上世纪末期陆续开展了深海采矿环境影响实验, 但目前还没有统一的结论。毋庸置疑, 深海采矿肯定会对开采地区的生态环境造成或多或少的影响, 但其生态反应, 尤其采矿带来的深海塑料生态反应存在巨大的不确定性, 深海塑料的持续累积会对深海甚至全部海域的生态环境造成怎样的影响也不尽清晰。为防止公地悲剧在深海重演, 海洋生态补偿机制在深海建立的重要性不证自明; (2) 完善深海区域环境管理计划。区域环境管理计划是降低人类活动对海洋生态系统造成风险的必要方式。目前唯一建立区域环境管理计划的是东太平洋约为1 200万平方公里的区域, 随着人类在深海活动的增多, 联合国代表大会和国际海底管理局已经多次建议在更大范围制定并执行区域环境管理计划。(3) 合作制定有关“深海塑料及微塑料”的通用定义及统一的识别、治理标准和方法。统一的定义、标准及方法对评估和监测深海塑料和微塑料而言至关重要; (4) 确定合理的清除海塑洋料垃圾的方法。在可行的情况下各国应优先考虑不会对人类健康、深海生物多样性及可持续发展构成严重威胁且不损害生态系统的方式来清理深海既有塑料垃圾; (5) 沿岸设立据点, 以连接成最大效力网络并联合成立不限成员名额特设工作组, 进一步审查深海塑料所有来源; (6) 设立线上、线下“深海塑料污染”的现实危险状况普及活动, 加强普通个人尤其院校教育者和学生等主体的认知和认同感。
3. 信息共享合作。
虽然目前深海塑料污染现状不及近岸及浅海严峻, 但由于深海是海洋塑料的最终归属之一, 加之深海采矿即将进入实质阶段, 深海塑料污染短时间内不可逆转, 若无及时、恰当的信息获取渠道将会造成不可估量、不可逆转的损失。这要求我们进行高质量的环境评估, 建立全球管理体系以分享非常有限的深海塑料污染的信息, 并针对深海塑料及其危害, 获取更为科学的数据。如提交深海采矿过程中塑料垃圾的收集报告或记录, 以为深海塑料数据库提供依据;建立监测深海塑料污染等基本海洋变量和数据共享议定书的国际框架, 以有效管理塑料污染和保护深海生态系统的科学成果;建立健全承包者的数据信息收集和提交制度, 以期能够最大程度的收集海洋环境数据并建立公开的环境数据库。
加强塑料污染治理的科学技术创新
深海塑料污染问题成为顽疾的根本原因在于技术创新行为推动无力, 从而导致回收、降解塑料在经济、技术上不甚可行。按照最佳环境做法原则的要求, 对塑料制品“回收、修复、再利用”等措施的实施标准应当随着技术进步、经济和社会因素的变化而调整。据此, 针对塑料及塑料制品的研发, 各国可开展合作, 使用新的技术手段研发降解所需时间短、危害小的塑料制品或替代品;或可联合适用条形码等身份追踪技术使塑料污染源可得追踪, 并在污染发生时可确认其生产者甚至消费者;可联合设立国家间常设科学技术研讨会机制, 促进有关科学技术标准得到及时的检验和更新。另外, 现阶段对深海塑料的研究几乎为空白, 很少存在的研究成果也多集中在自然科学领域。我们在加强社会科学领域研究的同时, 可多与自然科学等其他交叉领域交流, 汲取自然科学领域的研究成果, 为深海塑料污染防治制度的建立提供科学数据支撑, 促进无害环境替代品的研究和应用。除上述几点之外, 作为各国深海环境保护合作的主要单位, 国际海底管理局 (ISA) 也可发挥更大的作用。《采矿规章草案》在第四部分专门就“区域”内的海洋环境问题做出了规定, 其中在第17条“总则”第6款中明确指出“应当促进管理局、担保国及承包者之间的合作”。虽然ISA的任务是在促进海底矿物开采的同时确保开采作业不会对环境造成损害, 但为了避免由于ISA的双重授权而可能产生的利益冲突, 组织应考虑剥离其部分职责, 并成立单独的机构承担这部分工作, 或针对其只负责“深海采矿相关环境污染”的问题, 更可对其负责领域进行适度调整, 将“投入性损害”纳入ISA管辖范围内。
强化深海环境保护的中国表达
对深海环境的保护是巩固中国负责任大国的形象, 推进深海采矿和谐有效进行的途径之一。目前, 中国成为全球拥有国际海底矿种最全、矿区最多的国家。而中国在深海拥有最多的采矿区, 稍有不慎则有可能引起其他国家针对“反垄断”及“环境保护”的恶意诟病。在这一时代背景下, 人类命运共同体理念在深海环境治理领域该具备什么样的国际法内涵及其对国际法发展的重要贡献、新时代中国外交如何更好运用国际法推动构建人类命运共同体等问题不容忽视。
1. 积极参与深海环境保护领域的合作。
中国始终关注深海环境保护问题并首倡建立了区域环境管理计划 , 且中国政府的一贯政策就是深海的开发和深海的保护要平衡。加之深海塑料污染治理也是国家间交流协作的低敏感领域, 故而中国应努力就深海塑料污染的国际环境治理规则体系提出中国方案, 树立中国是国际法真正的、坚定的维护者和建设者的正义形象。以21世纪海上丝绸之路建设为契机, 以人类命运共同体理念为指导, 积极建立综合的深海海洋环保合作机制, 加强相关领域的信息协作、技术交流、事故应急处理以及海上环保执法等领域的合作。在未来, 还可以依托深海塑料污染治理等区域海洋环保带来的共同利益基础建立区域合作机制, 从而在共同维护区域海洋环境安全的同时为21世纪海上丝绸之路的建设提供有效的合作平台。
2. 加强相关领域国内法与国际法的契合。
随着《采矿规章草案》的公布, “区域”海洋环保在“区域”制度中受到越来越多的关注, 可以预见“区域”矿产资源开发相关的国际制度将在一定程度上突破现有的“区域”制度, 中国国内立法与新的“区域”制度的衔接问题再次提上日程。这就要求我们一方面要推动国内立法与国际海底区域海洋环保中国际合作制度的有效衔接, 同时还要积极地参与到合作制度的规则制定中去, 从而取得有利的战略地位。对于国际法、国内法的关系, 中国一直以来都是采取适用国际法然后将其转化为国内法的做法, 但这一做法在深海塑料污染治理领域不存在成熟国际法的前提下不具备充分的可操作性。无论是深海塑料垃圾的清理方案, 还是深海塑料污染的责任归属问题, 从理论和实践角度来看都是异常复杂的, 短时间内难以调和各方利益冲突达成一致约定, 此时若把一国实践后证实可行的成熟机制推向包括深海塑料污染治理在内的深海环境治理则有效得多。对此我国可作出的贡献是先践行国内法, 成熟后推向国际, 逐步将国内成功的机制转化为国际共识并贯彻到具体实践, 这应当是国际法、国内法良性互动的形式之一。具体而言, 中国应完善《深海法》等相关法律规范, 为深海塑料污染治理提供进步的“中国样本”。其一, 我国《深海法》涵盖了环保领域的先进做法, 但多为环保理念、预防性做法、最佳环境做法、环境基线等原则性规定, 且措辞也十分保守。这样的规定无法为相关部门的执法和司法工作提供明确的标准, 一定程度上削减了《深海法》的可操作性。因此, 建议在后续的立法活动中建立更加包括深海塑料污染防治在内的完善的环保制度, 以期在为采矿者提供明确指引的同时, 给环保领域的执法、司法活动创设确定的依据;其二, 《深海法》缺少关于环评的详细规范。在我国的国内立法中虽然有《规划环境影响评价条例》, 但是其适用范围仅限于国家管辖范围内的区域, 并且在《深海法》中也没有就环境影响陈述的具体规则和方法进行规范。建议尽快围绕环境影响陈述、环境调查报告、环境监管方案和终止计划等问题建立具体的国内法规范, 制定“明确的、可操作的规则”。除完善《深海法》等直接关系深海的法律规范之外, 中国一方面可以通过《固体废弃物污染防治法》修改的有利时机, 通过固废减量化和无害环境废物管理作为最优先事项, 以法律政策建议推进塑料污染行政监管执法, 另一方面可通过形成个案, 再以法律途径推动的方式促进深海塑料污染的解决。
3. 增强深海塑料污染治理的中国话语权。
中国应在积极参与深海塑料相关国际规则制定、完善的同时, 兼顾我国矿区开采环境因素的考量和国内塑料污染的治理, 为增强深海塑料治理话语权提供数据支撑, 加强我国海洋塑料污染治理制度与国际海洋塑料治理制度的接轨。在21世纪海上丝绸之路建设的大背景下, 围绕区域海洋环保中的国际合作原则展开研究, 能够为我国在国际资源的开发、海洋环境的养护、国际合作平台的搭建等多个层面的活动提供法律依据。当今, 有关环境和可持续发展等领域的国际规则制定方兴未艾, 日益成为大国博弈新焦点和“造法”新阵地。中国在深海塑料污染治理过程中主张应坚持“国家主权原则”“共同但有区别的责任原则”“国际合作原则”等国际法原则, 坚持《巴黎协定》等国际环境条约达成的共识, 不断丰富新的国际法规则, 推动国际环境治理和生态文明建设取得新进展。
文章来源：原刊于《中国地质大学学报（社会科学版）》2019年01期
作者：钭晓东,厦门大学南海研究院教授、宁波大学法学院教授；赵文萍,厦门大学博士、南海研究院海洋法与中国东南海疆研究中心研究助理
