中国与东盟国家在2002年签订了《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》),就开展海上务实合作达成一致,但受南海形势升温及有关声索国政治意愿不足、对中国抱有深度的猜疑和戒备心理等因素影响,海上合作进程一直处于停滞不前的状态。伴随海上形势的逐步缓和,加之有关声索国国内政局的变化,中国—东盟南海合作取得了新的进展,也逐渐呈现与以往存在明显差异的特点。
一、中国—东盟南海合作的新进展
2016年下半年以来,中国—东盟南海合作取得了不少可圈可点的成果和亮点。
1.中国—东盟防务安全合作取得突破
相较于经贸领域日益牢固的联系与密切的合作,防务与安全合作长期以来都是中国—东盟关系中的一块“短板”。特别是随着2012年以后南海有关争议的升温,部分东盟国家感到来自中国的“威胁”增加,也更为急迫寻求通过加强与美、日等域外大国的安全合作来制衡中国不断彰显的地区影响力。但此一局面在过去的近三年里明显改观。中国与东盟十国在2017年10月的第四届中国—东盟防长扩大会议上,就开展联合演习达成一致,并在2018年8月和10月分别在新加坡和南海北部海域举行了桌面演练和海上联合演习。中国与东盟十国的八艘舰艇、五名观察员和1200余名官兵就2014年达成的《海上意外相遇规则》等开展了为期七天的联合演习。这是中国与东盟国家间的首次多边海上联合演习,对中国—东盟双边关系全方位提升更是具有里程碑式的意义。
2.中菲南海合作全面铺开且持续深化,海上油气共同开发迈出实质一步
在渔业领域,从2017年1月重启首个合作项目,由中方为菲17名渔业代表提供培训,到当年4月恢复暂停了11年的渔业联合委员会,并在2018、2019年连续召开第二、三次联合委员会会议,双方在海洋养殖技术交流、鱼苗援助、深水网箱养殖等领域的合作,取得了有目共睹的成果。在海上执法安全方面,2017年2月两国正式成立“中菲海警海上合作联合委员会”,并建立热线机制。当年5月,中国为菲海警20名军官提供了为期两周的训练援助。同时,两国海警部门还积极商讨开展海上联合演练。在油气开发层面,中菲两国通过双边南海问题磋商机制及高层的频繁互访,分阶段逐步推进南海油气共同开发。两国已同意设立特别小组负责探讨争议海域油气共同开发的框架。2017年11月,双方进一步确认“愿探讨在包括海洋油气勘探和开发等其他可能领域开展合作的方式”。2018年双方又在南海问题双边磋商机制第二、三次会议期间,具体探讨了深化海上油气联合勘探合作。在经过近三年的密集探讨和协商后,同年11月20日中菲签署了《关于油气开发合作的谅解备忘录》,就设立政府间联合指导委员会和企业间工作组、在备忘录签订后的12个月内达成合作安排等事项达成一致,为推进两国南海油气共同开发共识付诸实践确立了路线图和时间表。2019年8月29日,中菲正式成立油气合作政府间联合指导委员会和企业间工作组,为两国开展南海油气共同开发合作提供了专门的政府和企业双轨协调机制。同年10月,中菲在北京举行政府间联合指导委员会首次会议,这标志着两国的油气开发合作已进入实质磋商阶段。
3.“准则”磋商进程提速、“保质”,南海合作步入规则构建新阶段
2017年5月和2018年8月,中国与东盟十国相继就“准则”框架文本和单一磋商文本达成一致。相比于《南海各方行为宣言》六年谈判过程(1996—2002年),过去近三年里“准则”磋商不仅进度再次加快,所取得的成果也格外特殊。“准则”单一磋商文本囊括了相关各方利益诉求,就开展海上合作的义务、可合作领域、保持自我克制和互信提升、危机预防和管控机制等作了更为详尽的梳理。2019年7月31日,中国—东盟外长会完成了“准则”单一磋商文本草案第一轮审读,对案文的总体架构、结构和要素进行了优化精简。同年10月,中国与东盟十国又在落实《南海各方行为宣言》第18次高官会期间就“准则”案文第二轮审读充分交换了意见。
4.中国与有关声索国陆续建立海上问题双边磋商机制
根据2016年10月发布的联合声明,2017年5月中菲正式启动副部长级南海问题双边磋商机制,并已连续举行四次会议。2019年9月,中马就海上问题双边磋商机制达成一致。加之中越政府边界谈判代表团团长定期会晤机制,至此中国与除文莱外的所有声索国都建立了专司海上有关争议的对话磋商机制。海上问题双边磋商机制,为争端国间增进对彼此涉南海政策的理解、管控分歧、防止并管控海上意外事件、提升海上合作水平提供了平台。
5.加快落实《宣言》框架下的南海海上务实合作
2016年9月7日,在第19次中国—东盟领导人会议上,中国和东盟国家领导人共同审议通过了《中国与东盟国家应对海上紧急事态外交高官热线平台指导方针》,标志着作为管控危机的重要制度性安排——海上热线平台的正式启动。该指导方针规定了外交高官热线平台的目的、适用范围、术语定义、联络点指定和使用程序等,为各国外交部高官之间直接就有关海上紧急事态进行沟通协调,以管控风险,共商对策,避免海上冲突升级,提供了即时、有效的联络渠道。2017年5月,落实《南海各方行为宣言》第14次高官会又审议通过了《建立三个技术委员会步骤非文件》,为推进落实《宣言》框架下的海洋科研和环保、航行安全与搜救、打击海上跨国犯罪等领域合作进一步夯实了基础。2018年10月第16次高官会以来,中国与东盟国家又连续多次更新落实《宣言》2016—2021年工作计划,并先后确定了一批海上务实合作项目。此外,2017年5月越南海警船首次应邀访问中国。同时,在中断三年之后,中越不仅恢复北部湾湾口工作组磋商机制,在三年里还连续举行了四轮(2018年两轮)磋商会议和海上共同开发工作组磋商,双方进一步就“南海更大范围海域开展有关合作和共同开发”“扩大湾口外海域共同考察区域和增加油气考察内容”等关键问题进行了越来越深入的探讨。中马两国也会同泰国于2018年10月在马来西亚亚森美兰州波德申县、雪兰莪州巴生港及近海区域举行“和平友谊—2018”联合军演。
二、中国—东盟南海合作的新特点
受海上形势时常紧张升温、各声索国对海上合作政治意愿不高及自身经济利益需求等各方面因素影响,《宣言》签订后的近15年里中国与东盟有关国家间的南海海上务实合作进程总体不甚乐观,呈现谈的多、落实少,双边多、多边少,低敏感领域多、共同开发与海上搜救等关键领域的合作较少磋商机制稳定及具体合作机制缺乏等特征。相比之下,2016年下半年以来中国与东盟国家南海海上务实合作既取得新的进展同时也呈现出全新的特点,具体如下:
1.海上合作开始向关键敏感领域纵深迈进
海上联合军演,对中国—东盟双边关系,尤其是军事安全合作具有标志性的意义。同时,自20世纪80年代中国提出在南海争议实行“搁置争议,共同开发”倡议以来,各声索国普遍采取避而不谈或借口推辞的策略,倡议实施进度缓慢。但2016年下半年至今,中菲两国不仅实质性地开展了共同开发合作的磋商谈判,签署了旨在明确推进合作的时间表和路线的谅解备忘录,还建立了政府和企业两个层面的工作组磋商机制。此外,中菲、中马间的海上问题双边磋商机制直接指向南海有关岛礁领土主权和海域管辖权争议,探讨争端解决方式、争端彻底解决前的临时措施安排等核心问题,更是已然深入触及南海问题的实质部分。
2.中国与东盟国家既推进“准则”磋商,又积极落实《宣言》框架下的海上务实合作
中国与东盟十国虽然已经就循序渐进、加速推进“准则”磋商达成一致,但始终坚持“准则”是《宣言》的延续、同步推进落实《宣言》的原则。各方在落实《宣言》高官会和联合工作组会议机制下,“背对背”召开“准则”磋商和推进《宣言》框架下海上务实合作会议。
3.南海合作的制度建设加速
从在南海适用《海上意外相遇规则》,到启动海上紧急事态外交高官热线平台,达成“准则”单一磋商文本等,中国与东盟有关国家逐步为开展海上务实合作构建起制度与规则体系。
4.海上多边合作态势显著上升
譬如,在南海适用《海上意外相遇规则》、“准则”单一磋商文本的达成和审读等均是多边合作的显著成果。
5.部分声索国的海上单边行动加剧
2017年以来,越南已经连续三年单方面推进南沙群岛万安滩附近海域的油气钻探活动,相继与俄罗斯、日、印石油公司就在南海开发新的油气田达成了协议。2019年5月,越南联合俄罗斯石油公司(Rosneft),租用总部在日本东京的钻探公司平台,再度在中国主张的南沙群岛万安滩附近海域(越南称06-1、05-1)开展钻探作业。不仅如此,越南还出动武警船、武装民兵船对中国“海洋地质8号”钻探船在琼台礁附近海域的活动进行了干扰和阻挠,双方遂成对峙之势。此外,同年5月下旬以后,马来西亚试图推进在中国南沙群岛南康暗沙钻探,此后在南沙群岛北康暗沙钻探作业。三年多来有关声索国的海上单边行动频率明显上升,且力度也逐年加大。
6.海上合作的地缘政治竞争色彩越来越浓
海上合作不仅关涉有关争端方的海上主张,更是日益成为周边国家地缘战略的重要内容。2018年10月,东盟防长会通过了同美国的海上联合演习计划,并于2019年9月在泰国湾海域如期举行。不难看出,东盟在与中国提升防务安全合作的同时,也致力于加强与美国的军事合作,追求“大国平衡”的心理显而易见。除此之外,越、菲等声索国虽都有意缓和海上形势,强化海上合作,但也都积极拉拢美国介入地区安全事务,以制衡中国不断彰显的地区影响力。因而,中国与东盟国家间的海上合作日益蒙上了地缘政治竞争的色彩,成为部分国家调整地缘战略布局的重要考量之一。
文章来源：原刊于《亚太安全与海洋研究》2019年06期
作者：吴士存，中国南海研究院院长、中国海洋发展研究中心研究员；陈相秒，中国南海研究院助理研究员
