结合目前存在的问题以及现有的条件和形势,中日应在总体合作框架、具体对话和合作机制、合作领域的先后次序以及联演联训的类型模式等几个方面,强化双边的海上非传统安全合作。在合作过程中,既要借鉴各方面经验,又要根据具体问题创新合作形式,使双方的合作具有针对性和可操作性,并对传统安全合作具有良好的传导效应。
通过日益频繁的高层和防务对话形成两国一揽子海上非传统安全对话和合作框架
要推动海上非传统安全合作从对话逐步过渡到合作,并提高合作密度和强度,需要两国政府和防务部门间的一揽子合作框架,这是强化合作的政治和制度基础。而要想形成总体合作框架,又需要双方高层和防务部门在频繁的交流中逐步形成合作共识,最终水到渠成达成合作框架。目前中日首脑会晤日益密切,2019年12月,习主席与来华出席第八次中日韩领导人会议的安倍首相会晤时,双方首脑再次明确“要更加积极地构建建设性安全关系”。双方综合性、战略性、安全以及海上事务的高层和防务部门间的对话平台愈加全面,目前中日在政治和安全层面,除了首脑会晤以外,形成了从副国级领导到副部级再到司局级的多个层面的双边对话和协商机制,即中日高级别政治对话、中日战略对话、中日安全对话和外交当局定期磋商、中日海洋事务高级别磋商,这些对话机制成为落实首脑会晤提出的建设性安全关系的重要协调平台。从某些对话平台对外公开的内容来看,两国正在形成从对话向合作过渡的良好氛围,比如2018年12月和2019年5月,中日陆续举行第十轮和第十一轮海洋事务高级别磋商。第十轮磋商的重要成果是中国海上搜救中心与日本海上保安厅确认了《中日海上搜救协定》生效后的联络方式,确认将促进信息交换、共同训练等。第十一轮磋商的重要成果包括:双方同意,为增进涉海领域的相互理解和信任,将开展中日外交部门涉海人员互访交流;双方确认遵守中日双方关于海洋科考相互通报框架和《联合国海洋法公约》有关规定,愿就相关事宜继续保持沟通。
鉴于以上的良好条件和氛围,双方政府应借机就海上非传统安全合作形成一个总体性的框架协议。这一框架应明确双方的合作主体包括海上执法机构和海军等军警各主要部门,确定合作领域包括渔业执法、航道安全、海上搜救、反海上恐怖主义、反海盗、打击海上跨国有组织犯罪等,就各领域的合作条件和优先顺序展开综合评估,制定各领域的具体合作机制和联演联训计划,消除影响合作的负面清单,积累有利因素,为机制化开展海上非传统安全合作打下良好基础;为提高效率,集约化解决同类的一揽子问题,可将之前非传统安全相关的问题进行合并,集中到同一个对话平台比如海洋事务高级别磋商机制,并在此机制下设置次级专门机制。
完善和细化现有双边海上非传统安全合作机制，做好联训计划,积累合作经验
近些年来,中国在海上搜救方面日益与国际接轨,强化“全球视角”,推动国际合作,能力和经验都有了大幅提升,这也为2018年两国在良好政治氛围下签署双边合作协定打下了基础。目前中国海上搜救机构为交通运输部的救助打捞局和海上搜救协调中心,二者共同构成中国唯一一支国家海上专业救捞力量。救助打捞局是海上搜救的具体执行主体,下辖3个救助局、3个打捞局和4个救助飞行队,海上待命点88个,最远的一个位于南沙岛礁,海上搜救力量基本覆盖中国18000公里海岸线。海上搜救协调中心负责与交通运输部应急办公室合署办公,负责国家海上搜救和国家重大海上溢油部际联席会议的日常工作,统一组织协调中国海上搜救、船舶污染事故和重大海上溢油应急处置工作以及保障人命财产安全和海洋生态环境。有学者认为,中国海上搜救协调中心可以在紧急时期负责协调军事部门、中央和地方政府以及商业和社会资源。2010—2018年,全国各级海上搜救中心共组织协调搜救行动18474次,协调各类船艇84586艘次,协调飞机3451架次,在中国搜救责任区内成功搜救13592艘中外遇险船舶、150687名中外遇险人员,平均每天成功救助45人,搜救成功率96.2%。
在签订中日SAR协定之前,两国已经有了多边框架下的对话和训练基础。比如2005年7月,中国、韩国和日本在东海举行联合搜救演习;中、俄、韩、日自1996年起轮流举办海上搜救操作级别联席会议,这是四国政府间搜救合作机制的一项重要内容,旨在加强西北太平洋海上搜救合作,建立日常搜救信息交流和四国海上搜救中心之间的联合搜救与通信演习的制度。早在2008年的四国海上搜救操作级别联席会议中,中国与日本代表团便签署了中日双边海上搜救合作框架协议,目前的SAR双边协定可谓水到渠成。
因此,中日下一步的工作应该是进一步完善和细化SAR机制,做好联训计划,积累合作经验。从SAR协定的内容来看,还是一个框架性文本,具有较大程度的象征意义。协定的签署主体为双方的两个机构,即日方的海上保安厅和中方的交通运输部中国海上搜救中心,但在实际的海上搜救行动中,将涉及双方各个相关机构甚至包括日本海上自卫队和中国海军,那么在具体的行动中,上述两个机构关于指挥合作搜救的具体权限如何,各自怎样协调,是作为议事协调机构还是具体的指挥中枢?都没有详细的界定。而从协定的程序来看,比较简单,主要参照《1979年国际海上搜寻救助公约》,没有具体细化的机制。
中日双方的海上搜救体制各有特点,有互补性和合作动力。日本体制属于综合型,日本海上保安厅既作为海上执法机构同时也负责海上搜救,这种体制的优点是海上保安厅能够在出动海上搜救任务时高效协调,统一调配,缺点是任务繁杂,有可能存在顾此失彼的情况;中国体制属于单列式,优点是可以集中人力、物力、财力进行海上搜救的力量建设,但缺点是在出动海上搜救任务时,可能还需要根据具体的搜救情况进行二次协调和调配,会在一定程度上影响搜救效率。除此以外,由于中日海上搜救发展不同步,日本在硬件和软件层面具有一定的优势,同等硬件和人力条件下搜救能力和经验也更为丰富。
总之,中日的海上搜救体制具有互补性,比如日本的海洋情报信息收集(MDA)是否可以实现与中方的部分共享,以提高救灾效率。关于这一问题,有日本学者认为日本的MDA可以实现有限的开放和共享,至于哪些可以共享、哪些受限,可视相关信息是否涉及安全防务为区分标准。再比如中国国内的政治和社会动员经验,也可以与日方共享。
综合来看,中日强化海上搜救合作既有动力也有基础,应该借助当前良机尝试加强双边海上搜救演练。从人员配合、信息共享、装备和技术操作等细节入手,逐步积累合作经验,做好详细的联训计划,训练科目可以由浅入深、由少到多,渐进增强密度和强度,联训后配以专业的实际操作交流讨论会以总结经验、形成机制。这种双边海上搜救演练,对东海主权争端中的紧张态势具有相当的缓释作用。
加强多边非传统安全合作框架下的联演联训重合度和协调度，强化反海盗、人道主义援助与救灾演训或行动合作，强化防务部门间的“行动互信”
机制落实中的最大障碍和短板,鉴于中日海上传统安全层面的敏感问题依然存在,目前来看,从非传统安全领域、在已有的多边框架下寻求增强两国防务部门间的“行动互信”是一个有效路径。
1.加大目前中日均参加的多边联合军演甚至军事行动中的协调程度
譬如,反海盗联合演练、“眼镜蛇”联合军演、东盟防长扩大会框架下的联合军演等,中日可以探讨在这些联合军演中设置部门间的相互访问、交流、研讨,加强彼此的沟通和了解,并适当增加次一级训练科目。实际上,中日在亚丁湾的反海盗演练中已经有了非常好的尝试,未来可以在此基础上加强协调的密度和深度。
2.拓展联演联训的领域,提高演练综合性,探讨在人道主义援助与救灾方面的联演联训
与海上搜救、反恐、反海盗这些单一领域相比,人道主义援助与救灾涉及范围更广,综合性更强,因此更具有实质性的演练效果,有利于防务部门间更深入的了解彼此的行动流程和规则执行度,也就更利于增强“行动互信”。大多数的多边框架军演是综合性军演,涵盖传统安全和非传统安全多个领域,演练科目大多带有综合性,“行动互信”跨越非传统的界限,向传统安全领域顺势传导。2014年,中国在参加环太军演时,中美间演练的科目值得中日借鉴。这是2014年度“环太平洋军演”的一个主要科目:一支由中国舰艇和护航的美国海军所组成的编队,在从东亚到夏威夷的航行期间,演练了“海上意外遭遇规则”科目。这种演练对促成中美间的危机管理机制具有重要的操作意义。就在同年11月,中美两国宣布创建军事互信构建机制,并签署两个“谅解备忘录”——“公海海域海空军事安全行为准则”(针对军事遭遇时的通信和操作程序)和“重大军事行动相互通报机制”(涉及彼此政治、战略发展与军事活动观察的相互通报)。
3.加强中国在南海非传统安全合作领域的存在感,加大与日美协调,纠正日美等在东南亚区域人道援助与救灾演练中日益强烈的排他性和零和博弈苗头
多年来,日美基于军事同盟关系在东南亚的HA/DR合作,客观上的确提升了救援的经验和能力,美日同盟在东南亚的HA/DR合作始于2004年印尼海啸,这种合作能力在其应对2011年东日本大地震时得到提高和推进。合作核心概念被概括为VDR(即Voluntary, Demonstration, Response,强调自愿性、展示性和以提高反应能力为主要目的),于2009年5月在美国和菲律宾主导的在东盟地区论坛下的首次灾害救援演习所采用。2011年3月,日本和印尼主导了东盟地区论坛下的第二次灾害救援演习,并沿用了VDR模式。
但近些年来,日美主导的HA/DR训演模式过于偏重于日美双边关系,日益带有地缘政治博弈色彩。日美希望通过增强同盟本身的HA/DR能力进而提高威慑力,达到与中国军事力量在该区域的动态平衡。在这种情况下,美日同盟的伙伴关系网络是排他性的。对于东南亚国家来说,中国和日美在东南亚实现动态平衡才符合区域国家的最大利益,而HA/DR合作如果只有上述的美日同盟模式,显然并不利于东南亚国家的平衡策略。鉴于此,如果日美同盟能在东南亚区域以及非传统安全领域增强对中国的包容性,保持对与中方开展非传统安全领域合作的开放性,将更有利于东南亚的地区安全。
因此,未来东南亚区域的HA/DR合作应该逐步恢复到VDR模式,在保持东盟地区稳定战略环境的同时,提高区域的抗灾能力。为此,日本学者建议“日美应在加强同盟管理的同时,向中国及东盟国家传递出更为积极的政治信号,保证多边合作规则的顺利达成,加强与中国的有效合作以及在前两者基础上强化同盟管理”。
文章来源：原刊于《亚太安全与海洋研究》2020年02期
作者：张晓磊，中国社会科学院日本研究所副研究员
