进入21世纪, 各国新矿区申请和获得国际海底管理局核准的增速明显加快、海底勘探开发的国际竞争格局加剧。例如, 2000～2010年仅有8个国家申请多金属结核勘探合同矿区并被国际海底管理局核准, 而2011～2016年4月国际海底管理局就受理并签订了18个勘探合同。随着国际海底管理局第一批为期15年的勘探合同到期, 国际海底形势已进入“后勘探时代”。不仅如此, 国际海底管理局20多年来首次启动国际海底制度定期审查制度, 标志着现有制度框架正迎来是维系、调整还是变革的动荡期,这对中国的深海勘探开发来说, 既是挑战, 也是机遇。国际海底制度已迎来“后勘探时代”, 中国的深海勘探与开发尚存在以下不足, 急需完善与改进:首先, 海洋科技领域的现状与中国开发国际海底区域的目标不相称。在海洋科技领域, 中国存在创新能力不足, 技术基础较为薄弱, 部分高科技装备的基础元器件依赖进口。今后应该加强这方面的研发与市场化工作。其次, 相关法律体系方面依然存在不足。2016年出台的《深海法》仍较为笼统, 已出台的规范性文件层次较低, 适用范围较窄, 需要配套制度加以完善, 例如, 对深海公共平台建设出台配套、在承包者的权利义务上予以详细规定、加紧研究深海开发利益分配制度, 等等。为克服上述困难, 中国应该做好以下几方面的工作:
首先是中国的国际海底区域开发战略。国际海底区域是具有战略意义的公共区域。在现阶段, 就国际海底开发而言, 非常有必要围绕其战略目标、战略手段、战略指导进行深入而细致的研究并提出相应的战略构想。具体而言, 研究是围绕建设海洋强国这个战略目标, 如何综合使用科技、经济、法律、外交等手段在当前国际政治经济环境中提高中国国际海底区域开发能力。
其次是发展海洋科技。战后兴起的高科技领域中, 还有一个就是海洋技术, 它主要涉及海洋探测技术和海洋资源开发。除了要利用卫星遥测等空间技术外, 它还有独有的大量专门技术, 包括海上平台、深海钻探、海洋捕捞、海水养殖、海水淡化、海水提炼、海水发电等一系列技术, 已取得的成果向人类展示了诱人的前景。就国际海底区域开发而言, 陆地上已经发展成熟的采矿技术实际上并不能直接用于深海海底。这是因为深海海底的巨大水压力、海水中电磁波传播的严重衰减、海洋的风浪流复杂流导致海洋矿产开发面临极端恶劣与复杂的超常极端环境, 这种环境在陆地上是无法想像的。此外, 深海开采的装备原理、工艺和装备因为深海矿产资源的特殊赋存状态、深海采矿的特殊环境保护要求而与陆地采矿技术及装备截然不同。因此非常有必要研制专用的海底采矿系统与设备。一般来说, 深海采矿装备分为通用技术和专用技术。通用技术包括深海通信和深海动力技术等, 深海电缆、声呐以及深水电动机等已经广泛应用于深海油气工业中的技术和装备。而专用技术包括深海矿产采集与输送。这些装备和技术尽管可以借鉴和移植陆地采矿及深海油气开采中的类似装备及技术, 但是由于深海采矿的特殊环境和特殊要求, 必须要专门研发。而中国在该领域还存在不少问题:比如研究资源比较分散, 无法形成合力;创新能力有待提高, 依然处于仿制追赶状态, 且创新领域的专利缺乏竞争力;载人潜水器技术处于无可争议的世界领先水平, 但是在其他领域, 比如深海探测类设备、无人深潜器、采样设备等方面依然存在差距。建议在深海科技研发领域, 不仅要加强在装备领域的研发, 也要在基础理论方面加强投入, 同时引入人工智能、大数据、云计算等最新科技成果发展中国的海洋科技。需要特别指出的是, 现今各国在海权领域的争夺日益激烈, 军事手段的使用受到越来越大的限制, 而海洋高科技手段日益成为夺取海洋竞争优势的重要手段, 为此西方甚至有人提出海洋科技即海权的观点。如前所述, 国际海底开发是海洋高科技云集的领域, 有鉴于此, 中国更应在海洋科技领域奋起直追, 而国家层面的政策, 如《中国制造2025》政策的出台为海洋科技的发展提供了良好的基础, 因此, 中国发展海洋高科技、成为海洋科技强国是可以实现的目标。
再次是加强在国际海底区域开发领域国际法规则的研究与引领。如前所述, 中国是国际海底管理局获得资源矿区种类和数量最多的国家。这就意味着中国在国际海底开发领域拥有相当强的实力和因此带来的话语权。鉴于国际海底开发的重要性, 西方发达国家和一些跨国矿产公司已加快深海高技术装备的研发, 而且具备开发深海矿区的能力。由于作为早期先驱投资者的7个主体签订的合同较早, 首批勘探合同存在到期的问题。这些主体既有可能选择签承包合同, 也有可能进入商业开发阶段。如何在这种情况保持甚至扩大中国在国际海底区域开发领域的战略优势一个非常重要的问题。国际法是决定国际资源分配的有效手段。中国今后可以在如下几方面加强研究与建设:1.在管理局2017年《区域矿产资源开发规章》 (草案) (简称“2017《开发规章》”) 这一近期核心议题中, 应从开始阶段积极介入, 发挥新规则制定的引领作用;2.在国际海底定期审查机制的战略的讨论时, 应考虑到目前中国两个承包者都涉及的海底电缆敷设通过各自矿区的深海海底开发和法律交叉议题;3.在法律与技术委员会改革的进程中, 除了建议控制委员会规模外, 仍应继续建议增加环境和法律方面背景的委员;4.重视管理局会议上“环保联盟”以高标准和严格的环保问题牵制海底资源开发的现象, 中国研制环境友好、能用于深海资源开采设备的同时, 法律上也应继续加强对环境标准的研究、相关制度和机构的建设。总之, 通过中国驻管理局代表、观察员等在上述议题的积极工作, 进而争取在相关国际法立法领域的话语权, 使之朝着有利于中国家利益的方向发展。在这里需要特别指出的是, 法律也是海权的手段和要素之一, 因此, 在海权思想指导下加强对国际海底开发的法律体系研究不仅是增强国际海底开发力度的途径, 更是强化海权建设的重要方式。
最后是加强国际海底区域开发领域的公共产品提供。国际海底区域开发领域也有公共产品, 这一点在“国际海底公墓”问题上尤其明显。从20世纪50年代后期开始, 人造卫星、载人飞船、舱外活动、星体探测、空间站、星球大战、航天飞机、反导系统等航天技术, 改变了人类的认知和生活。过去40年中, 太空坠落到地球上的各类“垃圾”高达5400吨。大部分小型卫星会距地面高度120～80千米范围内燃烧销毁, 并不会真的落回地球表面, 诸如空间站这类大型航天器并不会被大气层完全消灭。从人类安全角度考虑希望可以人为控制其坠落区域。如果航天器某些部件或材料涉技术或商业秘密, 那么从技术保密的考虑, 当然希望敏感器件在坠落地面之前就烧尽。还有一部分器件在大气中燃烧污染环境的, 例如有些卫星使用的核燃料, 那么当其重返地球时, 希望能够特别保护起来, 能够被搜寻到并做适当处理。简而言之就是, 回到地表的太空残骸需落在无人区域, 这样的区域最合适的就是浩瀚的海洋。世界上距离陆地最远的地方, 即南太平洋中在澳大利亚、新西兰及南美洲之间的一片无人海域。这里没有陆地或者岩石, 虚拟地在大海中标记了一个位置 (南纬48°52.6′, 西经123°23.6′) , 被称为“尼莫点”。该点距离最近的岛屿仍有2688千米, 比北京到乌鲁木齐还远不少。这片面积为1500平方千米的大洋海底区域从20世纪70年代至今, 收容了260多颗因失效而回归的航天器, 成为航天器的“海底公墓”。如何在未来对这个国际海底公墓进行管理是一个重要的问题, 这种管理无疑是国际海底开发领域的一种越来越重要的公共产品。中国既是海底资源开发大国也是航天大国, 中国有责任有义务为这种公共产品的管理提供智力支撑与制度保障。
文章来源：节选自《中国国际海底区域开发的现状、特征与未来战略构想》，原刊于《东北亚论坛》2019年03期
作者：杨震，上海政法学院东北亚研究中心副主任、中国海洋发展研究中心研究员；刘丹，上海交通大学凯原法学院极地与深海发展战略研究中心副研究员、中国海洋发展研究中心研究员。
