我国是第一批申请勘探合同的先驱投资者,也是目前拥有勘探矿区数量最多、矿种最全的国家。随着装备制造水平和勘探能力的提升,拓展我国在深海新疆域的权益已成为重要的战略方向。我国应努力发挥在管理局中的作用,深度参与《开发规章(草案)》的制定进程,积极完善履约的国内法准备;同时加强对国际环境保护立法的跟踪研究,树立我国负责任大国的形象,实现深海资源开发利用与环境保护目标的平衡。
1深度参与国际立法进程
保护国际海底区域的环境是维护“人类共同继承财产”原则的重要内容,作为深海实践大国,我国一直严格遵守有关“区域”海洋环境保护的国际责任。但是,为了深度参与国际立法进程,我国需要明确提出自己的立场:一是坚持鼓励和促进“区域”矿产资源开发的导向,以实现惠益分享制度;同时兼顾《公约》及其附件与《执行协定》的相关规定,切实保护海洋环境,尽可能地减少“区域”开发活动可能产生的有害影响。二是“区域”活动的环境保护要求应当与人类认识水平相适应,不宜制定过于严苛的标准。三是应注意协调与现有国际环境保护法规的关系,如联合国主导下的“国家管辖范围外海域生物多样性养护和可持续利用协定(BBNJ)”在适用范围和保护对象方面与“区域”的环境重叠,《开发规章(草案)》规则的制定应关注BBNJ的磋商情况和相关议题的进展,对可能产生的制度关联加以协调。四是注意借鉴各国在陆地或国家管辖海域内开采矿产资源方面环境保护的既有实践和有益的管理经验。
作为担保国,我国需要注意保护承包者参与“区域”资源开发的积极性,鼓励其认真遵守和执行环境保护制度。应认识到,承包者从事“区域”内资源的勘探和开发活动,也承载着拓展战略空间与资源利益的重要使命。目前,我国同时为中国大洋矿产资源研究开发协会(简称“大洋协会”)和中国五矿集团公司提供担保,二者在深海勘探、产业培育和管理及商业开发等方面各具优势,应注意反映其作为承包者的利益和不同意见,例如,中国大洋协会对《开发规章(草案)》环境管理与监测计划的提交时限提出了修改意见;五矿集团公司则注重环境保护规则与商业开发活动规定的互动与影响,应使其环境保护具体制度设计层面的合理主张得到认可。
2尽快完善履约的国内法规
随着矿区数目增多、勘探活动频度提高,加之即将出台的新规章及标准的“严苛”程度大幅提升,作为在“区域”内拥有三种资源、五块勘探矿区的深海实践大国,我国在“区域”环境保护规定的执行方面面临诸多挑战。我国既需要深度参与“区域”活动的立法进程,更需要尽早为“区域”资源的商业开发做好国内法准备。一方面,我国作为“区域”资源勘探开发活动的担保国,有责任采取必要和适当的措施确保被担保的承包者在“区域”活动中遵守《公约》等国际协定的具体规定和要求,切实履行环境保护方面的国际义务。另一方面,我国需要通过法律、规章和行政措施等国内法履行《公约》规定的保护“区域”海洋环境的义务,一旦我国所担保的承包者违规作业并造成海洋环境损害,国内法的完备程度将是判断我国是否需要承担赔偿责任的必要条件。
为了规范我国企业、公民和有关组织开展的国际海底区域活动、保护参与者的基本权益,2016年,我国制定了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》(以下简称《深海法》),以专章的形式对环境保护问题作了原则性的规定:一是明确了我国承包者在“区域”进行勘探开发活动时保护海洋环境的义务和原则规定,确保其采取必要措施防止、减少、控制其勘探和开发活动对海洋环境造成污染和损害。二是明确了承包者确定环境基线、进行海洋环境影响评估、制定和执行环境监测方案及保护海洋生物多样性等方面的规定。三是提出了承包者采取必要措施保护和保全珍稀或脆弱的生态系统等的前瞻性规定。
《深海法》弥补了我国在相关领域的立法空白,使我国在规范“区域”资源勘探、开发活动方面有法可依,在推动我国深海法律体系建设方面发挥了积极作用。但是《深海法》的框架性较强,虽然对深海采矿活动的规制起到了提纲挈领的作用,却存在担保制度不明以及义务分配失衡等问题,难以保障我国作为担保国的“确保义务”。为此,我国应根据深海法体系设计的总体规划,及时出台与许可、担保和监管等环保相关的配套制度以完善现有法规,确保参与“区域”各项活动的法规体系完备齐全、深海资源勘探和开发实践符合规范,实现保护海洋环境的责任目标。在形式上,可先出台制定程序相对简易的规范性文件和行业标准等以解决实际需求。如在2017年颁布的《深海海底区域资源勘探开发许可办法》《深海海底区域资源勘探开发资料管理暂行办法》和《深海海底区域资源勘探开发样品管理暂行办法》的基础上,尽快制定《深海海底区域资源环境调查与评价管理办法》《深海海底区域资源勘探开发环境保护暂行办法》等。在内容上,需要注意制定的法律和规章对环境保护要求的效力应不低于《公约》《执行协定》及管理局制定的其他规则、规章和程序,确保环境影响评估制度、环境监测制度、环境损害赔偿制度、环境应急响应制度、环境修复制度等内容得到落实。考虑到《开发规章(草案)》的制定仍然处于动态发展中,建议规章的具体内容方面具有一定的前瞻性,为日后法规的实施预留必要的空间。
3加强国际立法进程中的议题设置能力
中国同为大洋协会和五矿集团公司的担保国,在从勘探阶段转向开发阶段后,国内必将有更多私人主体通过寻求政府担保以参与“区域”活动,有关担保义务与责任的问题明显属于国家重大关切。同时,《开发规章(草案)》的制定与实施将是管理局今后工作的重要内容之一,对深海采矿活动及环境保护的规制将成为动态发展的进程,对我国产生重大而持续的影响。与此相适应,我国需要加强对深海环境保护议题的系统研究,以提高我国在国际立法进程中的议题设置能力。经过多年的积累,我国在推进国际海底区域资源调查评价工作、提升深海科技创新能力、加大深海装备研发力度、加快深海支撑平台建设等方面取得了长足进展,深海勘探装备技术已从“跟跑”“并跑”到达如今的“领跑”位置。为了引领深海治理体系的变革,我国需要在前期积累的基础上对海洋环境保护的相关议题进行有效布局:第一,拓展深海活动的多元需求,不断壮大深海新兴产业,发展深海资源与空间开发利用的科学与技术储备,完善深海战略产业布局和法规制度建设。第二,全面提升对深海环境的认知水平。这方面我国已经具备了一定的实力,如利用我国自主研发的水下滑翔机等装备,在我国与国际管理局签订的西太平洋富钴结壳勘探合同区及邻近海山区开展生态系统和环境调查,积极推动西太海山区环境管理计划的实施等,为我国履行勘探合同义务提供了有力保障。第三,推动大型环境保护计划的实施。如充分利用“十三五”期间我国海洋领域的四个重大工程之一的“蛟龙探海”工程,推动西太平洋海山区、印度洋的U型区、南海的“双十字”区环境保护计划的实施,对区域环境进行持续的监测与管理,将深海资源的勘探开采与环境保护同步推进。第四,完善深海生物基因资源库,推动深海生物基因资源的研究和开发。深海的热液区域、黑暗区域及剧毒区域均发现了深海特殊生物基因,对这些生物基因的开发和利用将对人类的生产生活和健康、工业发展等方面产生较大影响。更重要的是,对深海环境议题的持续跟踪有助于以领先的科研成果支撑我国的谈判立场和规则制定实践,为我国深度参与甚至影响国际规则的制定奠定坚实的基础。
4提升国际规则制定的参与能力
随着《开发规章(草案)》文本磋商进程的推进,深海资源开发和规则制定已成为全球海洋治理的焦点。基于对深海资源的战略需求,我国提出了资源利用与环境保护平衡、商业开发与可持续发展平衡的原则,积极参与规章的制定进程,投入了大量的资源开展前期研究。但是,我国在参与国际法规制定、特别是《开发规章(草案)》制定进程中环境规则制定的能力方面仍有提升空间。我国需要认识到深海科学技术发展与法律规则互动的重要性,将我国对环境保护科学技术成果及装备环保性能的追求转化为我国的政策立场和既有实践及支撑证据。法规的制定需要实践的支撑,在国际规则制定的进程中,我国应注重科学技术与法律的互动与共进,通过环境认知和深海技术发展和完善的最新成果,实现对多元利益主体的有效管控。在《开发规章(草案)》的磋商过程中,我国应抓住机遇,利用各利益集团对一些重要议题的分歧和寻求共识的“窗口期”,在适当的时机和场合,努力宣示我国的环境政策立场和主张,力争使其成为国际共识,进而为国际规则的制定贡献中国智慧。
我国应加大对“区域”环境领域科技和法律问题的系统研究和持续关注,专注于制度设计与能力建设方面的重大课题,在提升我国规则制定方面软实力的同时,提高在环境保护科学领域的硬实力,树立负责任的深海大国形象。在这方面,我国已经迈出了重要的第一步,如中国大洋协会2017年8月在管理局第23届会议期间首次成功举办了边会。2018年提出了在西北太平洋富钴结壳“三角区域”开展环境管理计划(REMP)制定以及在印度洋和南大西洋多金属硫化物区域开展“U型环境管理计划”制定等国际合作计划的倡议,得到了管理局的高度认可和该区域承包者的支持。同年5月,中国大洋协会与国际海底管理局在青岛共同主办了首次“西太平洋海山区环境管理计划国际研讨会”,各方对西太海山区环境管理计划的工作设想初步达成共识,并首次实现了与日本和俄罗斯科学家实质性的海上合作调查,为今后推动该区域的国际合作奠定了良好的基础。可以预见,随着我国主导的“区域”环境保护国际合作计划的逐步增多,我国引领“区域”环境规则制定的能力将得到提升,真正成长为具有国际话语权和影响力的深海大国。
文章来源：节选自《国际海底区域环境保护制度的发展趋势与中国的应对》，原刊于《法学杂志》2020年05期
作者：薛桂芳，上海交通大学凯原法学院特聘教授、中国海洋发展研究中心研究员
