俄罗斯北极地区开发是一项长期的国家规划，需要长期大量资金投入。《原则》提出“多种渠道筹集资金，中央政府和地方各级政府都要为北极开发投入大量资金”，《2035年前战略》则进一步明确开发资金的来源可由国家财政预算拨款和预算外追加拨款支付。然而，仅依靠财政预算并不能满足俄罗斯北极地区开发项目的资金需求。在2017年的《俄罗斯联邦北极地区经济社会发展国家规划》中，俄罗斯提出将重点推进“发展支柱区”“北方海航道发展与极地航行”“北极区域矿产资源开发所需油气设备和工程技术设备的制造”三个子项目，虽然此前有报道称俄罗斯将为规划实施投入2 300亿卢布，但在规划实施的过程中，预算财政拨款大幅减少。同时，在北极地区能源和矿产资源的开发加工、基础设施的升级改造、极地信息通信系统和生态环境监测系统方面，俄罗斯缺乏足够的高新技术支持。因此，俄罗斯在北极问题上寻求国际合作，主要诉求是吸引国际社会的投资和技术参与到俄罗斯北极地区的基础设施建设、能源资源的勘探开发和北方海航道建设中来。第一，俄罗斯积极开展北极地区油气资源勘探开发的国际项目合作。北极大陆架共发现大型油气田近60个，其中超过40个位于俄罗斯北极海域。2010年以来，俄罗斯通过俄罗斯石油公司、俄罗斯天然气工业股份公司与美国、意大利、挪威等国石油公司建立合资企业，加大了对北极海域的勘探力度，勘探区域集中在巴伦支海、伯朝拉海、喀拉海、拉普捷夫海、东西伯利亚海等北极大陆架海域。2014年，随着欧美制裁，国际石油公司纷纷退出了俄罗斯北极海域，但俄罗斯并未停止对北极地区油气资源的勘探开发。其中，亚马尔液化天然气（LNG）项目堪称北极油气资源开发国际合作的典范。亚马尔项目的合作方是俄罗斯诺瓦泰克、法国道达尔和中国石油天然气集团公司三家能源公司（三家公司占比分别为60%、20%、20%）。亚马尔项目集油气开采、天然气处理、LNG生产和销售、海运为一体，被俄政府定位为战略性项目，俄政府专门从国家福利基金中拨款1 500亿卢布（约合30亿美元）用于项目开发。2017年11月6日，亚马尔LNG项目第一期年产550万吨LNG生产线正式建成投产。截至2018年底，3条年产550万吨共1 650万吨LNG生产线已全部建成投产。亚马尔项目生产的液化天然气利用北方海航道运往欧洲和亚太市场，并订购了16艘有破冰能力的LNG运输船，每艘船每次可运送17万立方米LNG，可实现全年向国际能源市场运送LNG的构想。2018年7月，亚马尔项目向中国供应的首船LNG通过北方海航道抵达中国江苏。根据相关协议，中石油从2019年起每年进口来自亚马尔项目的300万吨LNG。第二，俄罗斯高度重视北极航道港口基础设施建设。2012年,为了便于亚马尔LNG的运输,俄罗斯开始建设萨别塔港。目前，萨别塔港已经建设成为配备核动力破冰船的现代化港口，并拥有具备破冰功能的LNG运输船。俄罗斯政府视北极航道建设为开发北极地区的重要战略任务，重点集中在港口基础设施建设、优化气象和通信保障、建设全球最大破冰船队等方面，但由于恶劣的自然环境和可投入的资金有限，俄罗斯港口基础设施建设并没有大规模展开，而是集中在摩尔曼斯克港、萨别塔港、季克西港、乌厄连港等几个重点港口上，为港口基础设施建设的国际合作逐步积累建设经验。第三，俄罗斯与北极国家“跨界共同开发”北极地区资源。作为北冰洋边缘海巴伦支海两个仅有的沿海国家，俄罗斯与挪威在巴伦支海的大陆架主张重叠。苏联时期，两国曾开展了长达数十年的大陆架划界谈判。在解决争议地区资源争端的过程中，俄罗斯提出了“联合开发”的政策，这为俄罗斯北极地区开发的国际合作积累了经验。早在20世纪70年代，苏联、挪威为解决巴伦支海渔业资源争端，签署了一系列相关协议，成立了联合渔业委员会，将争议区域设为共同开发的“灰色地带”，从而发展出北极渔业资源的共同开发政策。2006年，俄罗斯与挪威启动巴伦支海能源共同开发谈判，最终于2010年9月15日签署了《关于在巴伦支海和北冰洋的海域划界与合作条约》（以下简称《俄挪海洋条约》），并在附件2中对油气资源的共同开发做了详细规定。2011年7月7日条约生效后，俄罗斯与挪威成立了联合油气田开发委员会，负责油气田的开发与分配，从而实现了争议海域油气勘探冻结向划界后跨界共同开发的转变。《俄挪海洋条约》及附件2确立了巴伦支海大陆架“统一整体开发的原则”，即在海域划界后俄挪双方对跨界油气资源进行共同开发。为此，俄挪双方在附件2中就共同开发区地理范围的界定、碳氢化合物矿床信息的交换、许可证的颁发、共同开发协定的签署、共同开发的起始和终止期限、碳氢化合物矿床开发责任人的任命与监管、成立联合委员会以及人权与环保等内容做了详细规定。条约生效后不久，2012年5月，俄罗斯石油公司与挪威国家石油公司签署协议，宣布成立合资企业，共同对位于俄罗斯巴伦支海和鄂霍茨克海大陆架地区的四个区块进行油气勘探开发。与此同时，俄罗斯石油公司通过其全资子公司参与挪威第22轮大陆架油气区块的许可证招标工作，并获得其中四个区块20%的参与权益。《俄挪海洋条约》的签署和两国跨界共同开发北极海洋油气资源，表明双方关注点不再仅聚焦海上划界，而是突出合作开发利用。这种成功的国际合作实践为北极地区争议区域的开发积累了经验。第四，俄罗斯发起北极地区开发的国际合作倡议。加快北方海航道的基础设施建设，开发和利用这一重要的北极航道是俄罗斯北极地区开发的重要内容之一。2017年5月，普京在首届“一带一路”国际合作高峰论坛上表示要把北极航道和“一带一路”连接起来，打造欧亚地区新的交通格局。2017年5月26日，中国外交部长王毅在莫斯科表示，中方欢迎并支持俄方倡议，愿同俄方及其他各方一道，共同开发北极航线。在2017年底举行的年度新闻发布会上，普京正式提出邀请中国参与建设北极交通走廊，打造“北方海航道”。中俄两国领导人经过多次会晤，最终确定了共建的合作方向。目前，“北方海航道”被正式纳入“一带一路”建设的总体布局。2019年10月，普京在瓦尔代俱乐部全体会议期间提出了建设“西伯利亚子午线”北极铁路倡议，主要内容是修建连接北方海航道各大港口和太平洋、印度洋沿岸港口的铁路干线。铁路覆盖俄属北极地区、东西伯利亚和欧亚大陆广阔地区，项目总投资约4.9万亿卢布（800亿美元）。需要指出的是，在俄罗斯的北极政策中，北极地区开发的国际合作对象首先是其他北极国家，普京提出建设“北方海航道”的倡议，目的是建设从欧洲经北极航道到东亚的国际货物运输大通道。但在欧美制裁的情况下，中俄合作加快北冰洋地区港口基础设施建设对于缺乏国际融资的俄罗斯来说意义重大。建设“西伯利亚子午线”北极铁路则覆盖了东亚、东南亚和南亚地区，最终目标是形成北极地区开发的全球合作网络。第五，俄罗斯创建国际北极论坛，积极进行北极地区开发的论坛外交。随着全球性问题的增多和国际合作的深化，国际论坛越来越成为国际议程设置的重要渠道和切入点。俄罗斯积极参加与北极问题相关的多种国际会议，并高度重视北极理事会在北极问题上的主导地位。俄罗斯积极创设北极问题论坛，通过论坛外交宣示政策主张，塑造俄罗斯在北极问题上的国家形象。更为重要的是，作为国际论坛的创设者，俄罗斯利用主导论坛议程的契机，将本国最为关切的“北极地区开发”议题设置为国际议程，提高了北极地区开发的热度和关注度。自2010年9月在莫斯科举办首届论坛以来已经举办五届，该论坛已逐渐成为在全球范围内探讨北极可持续发展、共同开发和有效利用北极资源的多边性机制平台。“北极-对话区域”国际北极论坛起初定位是北极国家参加的俱乐部性质的国际论坛，主办方为俄罗斯地理学会，主要议题是北极地区的生态环境保护，规模在400人左右。2010—2013年，论坛举行了三届，主要参加者是北极国家的政府官员、专家学者和环保人士。这一时期，有关北极地区开发的议题有时也被论及，但也只是在保护北极地区生态环境的情况下加以讨论，并非论坛的主要议题。从2017年第四届开始，论坛的定位发生了重大变化，从俱乐部性质变为开放性的多边机制平台。主办方由俄罗斯地理学会改为俄罗斯国家会展基金会，并获得了俄罗斯北极发展问题国家委员会支持。北极地区开发取代北极生态环境保护，成为论坛的主要议题，参加者数量急剧增长，且主要由企业代表组成。在第四届“北极-对话区域”国际北极论坛的演讲中，普京表示，随着气候变暖加剧，北极地区表现出极大的经济发展机遇，具有越来越重要的现实意义。俄罗斯与很多国家密切关注北极发展。“我们的目标是保持北极地区的持续发展，这包括建设现代化的基础设施，开发北极资源，发展工业基地，提高北极居民生活条件，保护当地独具特色的文化和传统。”在2019年第五届“北极-对话区域”国际北极论坛上，普京称2021年俄罗斯将成为新任北极理事会的轮值主席国，在其任期内，将推动环境保护型技术在工业、能源等领域的应用，并增加在北极地区的投资力度。由于轮值主席国在北极理事会拥有议程设置的权力，俄罗斯如何抓住机遇，加大“北极地区开发”国际合作的推进力度值得关注。
文章来源：节选自《俄罗斯“北极地区开发”国际合作政策制定和实施效果评析》，原刊于《俄罗斯学刊》2021年03期
作者：韦进深，兰州大学中亚研究所研究员、兰州大学政治与国际关系学院副教授；朱文悦，复旦大学国际关系与公共事务学院博士
