姚莹:中国共产党的海洋战略促进国际海洋法的制度创新

时间:2021-10-05浏览:11

中国共产党的海洋战略与国际海洋法律制度之间具有密切联系。国际法是国际关系的规则,国际关系的基础是政治关系,而决定一国政治关系的就是一国的战略。具体到一国海洋战略与国际法之间的关系,首先是一国的海洋战略要在国际法允许的范围内制定;其次,由于国际法是实施国家战略的重要途径,因此一国的海洋战略要积极借助国际法来实施;最后,一国海洋战略的演进发展也会促进国际法的制度创新,尤其是国际海洋法的制度创新。无论是条约还是习惯国际法的形成和发展,都是国家政治力量的反映。作为典型的政治力量,国家战略会影响国际法律制度的形成和发展,一国的海洋战略尤其是大国的海洋战略会影响国际海洋法制度的形成和发展。脚踏实地是中国共产党的优良传统,现行的以《公约》为基础的国际海洋法律制度,基本上符合包括中国在内的国际社会多数国家分配海洋权益的诉求,所以中国不会另起炉灶,也不会挑战现行国际海洋法律制度。不能回避的是,现行国际海洋法律制度存在诸多不足,需要进行制度创新。作为世界上最大的发展中国家、世界第二大经济体、海洋地理相对不利国,中国在推动国际海洋法的制度创新过程中应发挥积极作用。中国共产党的海洋战略在以下五个方面促进了国际海洋法的制度创新:

一、硬法与软法并存的国际海洋法制度形式

海洋的物理特征决定了国家的涉海行为往往具有国际性,因此需要从国际社会的层面去评价和规制;海洋的重要战略意义使各个国家热衷于强化对海洋的控制与利用,并不希望自己的行为受到来自国际法的过多限制。这就意味着,现行的以条约和习惯国际法为表现形式的硬法不足以约束和规制国家开发和利用海洋的行为,因此需要修改或补充,但各国参与制定硬法的主观意愿并不强烈。在这种情况下,国际海洋法律制度需要软法予以补充,尤其在海洋环境保护领域。软法虽然不具有强制力,但其制定过程也经过了专业和审慎的论证,表达了人们对某些问题的共识,具有科学性和某种道义上的感召力,遵守软法会使相应的行为更具有正当性。软法可能通过转化为条约或形成习惯国际法而获得拘束力,还可能被国际司法仲裁机构援引而通过裁决产生拘束力。软法的特有功能可以在很大程度上弥补当前海洋法律秩序的不足,因此应推动硬法与软法并存的国际海洋法制度尽快形成。中国共产党海洋战略中的“求同存异”理念、“和谐世界”理念和“海洋命运共同体”理念,就具有这种促进软法形成的感召力。事实上,联大已有部分决议援引了“人类命运共同体”理念,中国应在海洋法领域积极行动,设置议题,有所作为,推进国际海洋法律制度创新。2015年,联合国通过《变革我们的世界:2030年可持续发展议程》,将“保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展”作为可持续发展目标之一。2017年,联合国支持落实可持续发展“目标14”会议(联合国海洋大会)积极推动将可持续发展目标作为全球海洋治理路线图组成部分,显示了国际社会在促进海洋治理与可持续发展相互融合方面的共同政治意愿。

二、建立在新安全观基础上的海上安全制度

海洋是一个和平系统和安全系统,科学构建海上安全制度是这个系统的最低要求。国家从事开发和利用海洋行为时的合理预期和基本诉求,就是获得海上安全制度的保护。国家面临的可能是来自传统安全因素,如来自其他国家的军事、政治、外交等方面的威胁;也可能面临来自非传统安全因素的威胁,如海盗、恐怖分子、武器扩散、疾病蔓延、环境污染、气候变化等,而这些都属于海上安全制度所要解决的问题。可以说,海上安全制度的体系非常庞大,几乎触及国际海洋法的每一个分支领域。海洋安全等重要权益本应得到《公约》和习惯国际法的尊重与保护,由于“安全”涵盖的内容比较庞杂,《公约》不必也不可能面面俱到,但属于最狭义的传统安全威胁因素的海上军事活动问题,包括在专属经济区的军事活动问题,都没有在《公约》中明确规定。《公约》虽然多处规定应和平利用海洋,但是“军事活动”本身就是一个没有法律定义的术语,“为军事目的的海洋利用”也没有明确含义。安全利益理应包括在《公约》设定的领海及毗连区、专属经济区和大陆架制度之内。如果沿海国的安全都不能保障,在专属经济区的资源权利也就无从谈起。中国共产党的海洋战略理念的核心是“和”“和平”“和睦”之意,这表明中国对国际海上安全制度的重视,为国家间开展海上安全合作创造了条件。习近平强调主权、安全和发展利益的核心地位。他指出:“我们要坚持走和平发展道路,但决不能放弃我们的正当权益,决不能牺牲国家核心利益。任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易,不要指望我们会吞下损害我国主权、安全、发展利益的苦果。”中国可以在如下几个方面推进海上安全制度的创新:其一,习近平提出并全面阐述了“共同”“综合”“合作”“可持续”的亚洲安全观,倡导“创新安全理念,搭建地区安全和合作新架构,努力走出一条共建、共享、共赢的亚洲安全之路”,这有助于推进地区海上安全合作,构建区域“海上安全共同体”。其二,通过修订《公约》或补充协定的方式明确“军事活动”的含义和范围。其三,沿海国在自己的领海及毗连区、专属经济区和大陆架的安全利益无法通过《公约》获得保障,沿海国有权采取立法、司法和执法措施对危及本国海洋安全的各类活动进行预防和反制。其四,建立包容性的海上安全制度,明确有关“海上安全”的公约之间的相互关系,更有效地保护海上安全。

三、建立在正确义利观基础上的海洋公域开发制度

海洋公域是指不属于任何国家管辖的海域,主要包括公海、国际海底区域、南极与北极部分区域。如果将讨论主题限定在海洋公域开发制度,则主要涉及三种开发制度,即国家管辖范围以外区域海洋生物多样性(BBNJ)养护和可持续利用制度、国际海底区域(简称“区域”)开发制度、南北极治理制度。随着“海洋世纪”的到来,海洋公域所蕴藏着的巨大的经济价值吸引了各国兴趣。自利的国家热衷于开发、利用海洋公域的资源或分享惠益,从而导致了一系列全球性问题,但其不能或不愿承担责任。在现行的全球海洋治理机制下,这个问题基本是无解的。中国共产党的海洋战略所体现的先进理念,为解决这一困境提供了思路,因为只有更新治理理念才能改革与完善治理机制。以“海洋命运共同体”理念为基础构建起来的海洋公域开发制度,需要建立在正确义利观的基础上。习近平系统阐释了何谓正确的义利观:“义,反映的是我们的一个理念,共产党人、社会主义国家的理念……我们希望全世界共同发展,特别是希望广大发展中国家加快发展。利,就是要恪守互利共赢原则,不搞我赢你输,要实现双赢……只有义利兼顾才能义利兼得,只有义利平衡才能义利共赢。”

第一,制定BBNJ养护和可持续利用制度。201712月,联合国通过第72/49号决议,决定在联合国主持下召开政府间会议,审议筹备委员会关于BBNJ国际文书草案要素的建议,根据《公约》规定,拟订案文并尽早出台该BBNJ文书。在谈判过程中,发达国家与发展中国家关于国家管辖外海域生物遗传资源的地位及惠益分享机制存在分歧。中国身份多重———发展中国家、新兴大国、负责任大国与海洋地理相对不利国,只有在“海洋命运共同体”理念的基础上提出“第三种分配方案”,才能在维护中国国家利益的基础上,协调发达国家与发展中国家的立场。

第二,制定“区域”开发制度。国际海底管理局分别于2016年、2017年和2018年制定了三个开发规章草案,然而各国对此分歧较大。理事会指出,规章必须反映《公约》和1994年《执行协定》的规定,以及关于“区域”内活动的政策和采取必要措施,以确保有效保护海洋环境免受此类活动可能产生的有害影响。作为拥有四块专属勘探权和优先开采权矿区的国家,中国应在规章的制定过程中发挥积极作用,而只有建立在“海洋命运共同体”理念基础上的“区域”开发制度,才能落实共同增进海洋福祉的海洋治理理念,处理好资源开发与环境保护之间的关系,平衡好国际社会整体利益与不同类型国家之间的利益。

第三,制定南北极治理制度。南极治理机制的发展和完善还有比较大的空间,南极条约协商会议和南极环境保护委员会会议讨论的议题更加具体和务实。2018年,中国代表团关于第五座南极考察站建设与运行的全面环境影响评价报告获得审议通过,中国的南极立法工作已经正式提上议事日程,这些都昭示着中国在南极治理机制深化过程中发挥越来越重要的作用。北极治理机制正在经历快速和深刻的变化,各国在继续深入合作的同时,也更加关注地区安全形势。2018年,中国发表《中国的北极政策》白皮书,阐明了中国在北极问题上的基本立场,中—冰北极科考站在冰岛建成,开创了北极国家与非北极国家双边科技合作的成功范例。同年,《预防中北冰洋不管制公海渔业协定》签署,对北冰洋公海渔业的管理乃至北极治理具有深远意义。

四、国家责任与国际合作并重的海洋环境保护制度

2017年,联合国大会在《海洋与海洋法》中指出,海水酸化问题到21世纪末将成为危及海洋环境的主要问题。海洋健康与海洋生物多样性仍在遭受多种压力带来的负面影响,全球和区域两个层面正在多措并举解决污染问题。然而,现有的海洋环境保护制度存在不足,无法有效保护海洋环境。在问题属性上,海洋环境保护问题与海洋公域开发问题相似,都存在国际社会集体行动困境造成海洋的公地悲剧的情形。因此,也需要中国共产党的海洋战略所体现的先进理念,主要是“海洋命运共同体”理念为这一困境提供解决方案。环境问题跨国及跨区域的属性,决定了单边或双边治理模式意义不大,因此比较理想的制度设计,是在“海洋命运共同体”理念指导下,在全球和区域两个层面共同采取措施:1)目前,除南极外,尚无国家或国际组织在国家管辖范围之外设立公海保护区,可以借鉴在南极地区设立公海保护区的实践;2)借鉴联合国环境规划署在比较成熟的区域海洋项目中的成功经验,开展区域海洋环境保护合作。

五、灵活性与强制性兼顾的和平解决海洋争端制度

《公约》生效后,形成了以《公约》为基础和核心的现代海洋法律秩序。《公约》的争端解决机制具有“整体上的强制性、解决方法上的选择性以及适用范围上的不完整性”的特点。“使用强制争端解决机制既不是国际法的一般特征,也不是海洋法的特有属性,国家更倾向于用政治方法解决它们之间的分歧,或至多使用建立在同意基础上的司法方法或仲裁。”然而,强制性的争端解决机制不仅可以在客观上迫使各国在采取行动时保持自制与谨慎,减少争端,而且还会给违反规则的国家一个低成本的选择:“显然接受依赖于一个公正的第三方的决定要比其他选择更好,因为其他选择可能意味着冲突陷入僵局或被迫诉诸自卫”。基于这种考虑,强制性的争端解决机制,就成为保证所有缔约国适用《公约》的全面性与统一性的不可或缺的重要工具。另外,应当对和平解决争端原则做扩大解释,海洋权益通常事关国家核心利益,通过常规方式解决争端的可能性很小,中国共产党海洋战略理念中体现的“和”文化,无疑为搁置争端,待条件更加成熟再谋求更科学的解决方式提供了观念支持。

世界上主要大国的崛起有其内在原因与共性要素,但几乎所有的大国均为海洋大国。在中国共产党建党100周年之际,总结主要大国崛起过程中的经验与教训,有助于我们更清晰地梳理中国共产党海洋战略的演进过程,更全面地认识与把握大国发展的规律,更深刻地影响国际海洋法的未来发展。回顾并总结新中国成立70年来中国共产党海洋战略的演进过程,可以发现中国共产党的海洋战略经历了从“近岸”到“近海”再到“远海”;从“防御”到“开放”再到“强国”三个发展阶段,这是中国国家实力增强的表现。中国共产党的海洋战略所体现的核心理念,有效地结合了马克思主义的义利观与中国传统的“和”文化价值观,为化解竞争与合作之间的矛盾提供了新思路,助力了国际海洋法的理念创新,同时也促进了国际海洋法的制度创新。

  

文章来源:节选自《中国共产党的海洋战略对国际海洋法发展的贡献》,原刊于《吉林大学社会科学学报》202101

作者:姚莹,吉林大学法学院暨吉林大学国家安全与发展研究院副教授