通过对“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议的上述分析,可见“新北方政策”与“冰上丝绸之路”倡议具备合作基础,二者在我国东北地区实现了战略会接,在北极开发上具有广阔合作机遇,同时两政策合作也面临信任不足、东亚地缘政治挑战、同质化竞争、俄罗斯政策取向不明等问题。“新北方政策”与“冰上丝绸之路”的合作对接不会自动实现,需要两国拿出智慧和勇气来。
一、加强我国东北三省-朝鲜-韩国-俄罗斯的通道建设合作
“新北方政策”与“冰上丝绸之路”都是中韩两国的“北向”发展战略,“向北”发展方向的一致使二者在我国东北地区实现了战略会接,东北地区成为“新北方政策”与“冰上丝绸之路”合作的关键区。通道建设是带动区域经济发展的利器。通过地方政府推动的通道建设合作,可带动韩、朝、中、俄四国的政府间对话,促进“新北方政策”与“冰上丝绸之路”未来合作机制的搭建,为未来两政策的制度化合作奠定基础。
当前东北通道建设具有良好政策环境。2016年《中共中央国务院关于振兴东北地区等老工业基地的若干意见》表示,鼓励东北地区主动融入、积极参与“一带一路”倡议,推动东北地区进行经济结构调整,不断提升东北地区基础设施建设。“冰上丝绸之路”倡议提出后,东北地区可发挥近“冰上丝绸之路”的区位优势,通过“借港出海”和“陆路运输”连接“冰上丝绸之路”,实现东北亚经济共同发展的愿景。“新北方政策”与俄罗斯“欧亚经济联盟”也纳入了欧亚国家间设施联通有关内容,文在寅政府提出建立“东北亚铁路共同体”的畅想,东北地区与韩国、朝鲜、俄罗斯间的通道建设正逢良好国际政策环境。
在对接合作“新北方政策”契机下,东北地区可以:
1、破解图们江出海难题,打通东北地区出海通道。
图们江是流经中、朝、俄的国际河流,发源于长白山系北麓,流向东北至中国图们市折向东南,可直达日本海进而连接北极航道。历史上图们江曾是中国内河,近代由于中国国力羸弱、忽视海疆导致中国图们江出海权的丧失。自20世纪90年代以来,中国为恢复图们江出海权益做了诸多努力。在“新北方政策”推进韩国-朝鲜-俄罗斯远东合作的氛围下,东北地区可加强与朝鲜-韩国-俄罗斯远东的合作,解决图们江出海难题,把图们江打造成为东北地区连接“冰上丝绸之路”的入海通道。
2、参与俄罗斯远东港口建设以“借港出海”,并研究通过陆路和内河纵向连接“冰上丝绸之路”的方案。
“新北方政策”提出韩国将参与扎鲁比诺港等远东地区的港口现代化及建筑工程。俄罗斯远东地区港口建设可以填补我国东北三省无入海口的经济短板,缩短东北地区货物出海距离,增强东北地区商品贸易流通。此外,“新北方政策”的实施意在推动欧亚连通,韩国学者正探索使用内河航运纵向连接“冰上丝绸之路”的方案,如研究“勒拿河”作为这一通道的可能性。勒拿河是俄罗斯西伯利亚流向北冰洋的一条大河,连接北方航道支点港口—季克西港,流域面积广阔,通航条件良好。通过陆路交通加内河航运纵向连接“冰上丝绸之路”,可以减少船只穿越白令海峡的海运风险,缩短航运距离,我国东北地区正是这一纵向通道的必经之地。已有学者对经东北地区的陆河联运通道的水文地理条件进行了研究,提出联通东北-西伯利亚-北极航道的方案,我国未来应加紧对该方案的评估和建设。
二、构建“东北亚北极合作开发组织”
“新北方政策”与“冰上丝绸之路”的合作面临复杂竞合关系,为了避免两政策合作的风险挑战,双方有必要加强就北极事务合作的制度化。
目前中韩两国关于北极事务的沟通主要在中、日、韩北极事务高级别对话框架下进行,通过这一对话机制中韩两国同日本一起加强了在北极事务上的协商。然而“新北方政策”与“冰上丝绸之路”的合作不仅包括北极地区的合作,也包括在东北亚区域的合作,其目标是联通东北亚经济到北极东北航道并延伸至欧洲。要实现这一目标,只发挥沟通功能的中、日、韩北极事务高级别对话是远远不够的,应以“新北方政策”与“冰上丝绸之路”下的中韩北极合作为契机,将俄罗斯纳入其中,逐渐吸引日本参与,深化原有的中、日、韩北极对话机制,向制度化的“东北亚北极合作开发组织”转化。(见图1)
图1 东北亚北极合作开发组织
经济学中的“囚徒困境”已然证明,在无政府的世界中都追求自身利益最大化的国家很难建立起互信,而具有约束力的协议和制度,是克服囚徒困境的一个重要方法。通过建立“东北亚北极合作开发组织”,可以增强东北亚国家间互信,协调各国北极合作过程中的同质化竞争,提高北极开发效率,减缓地缘政治变化对北极合作的冲击,凝聚东北亚国家在北极开发上的力量。
成立的“东北亚北极合作开发组织”可下设北极科研中心,增强各方在北极科研上的数据共享和信息交流,提高北极科研效率;成立北极开发银行,促进各方在北极项目中的融资合作,为北极开发提供更稳固的资金支持;设置北极航道开发机构,加强各国在航道开发、航道治理、海上安全上的合作,包括在北极航道冰情、港口建设、纵向通道建设、破冰船技术、搜救和船员培训等方面的交流合作,形成推动北极航道商业化的合力;建设北极能源合作平台,加强各国在能源项目和能源议价上的协调。
三、以北极合作试水“东北亚经济共同体”
通过北极合作可带动东北亚经济的一体化发展。基于地理上的临近性及经济发展阶段和资源禀赋条件的差异性,东北亚区域内国家在资源、劳动力、资本、技术等生产要素等领域的潜在互补性很强,区域市场的规模及发展潜力巨大。进入21世纪,伴随着区域经济一体化的发展趋势,逐渐出现了“东北亚经济共同体”的设想,即建立一个“东北亚地区各国在经济上互相合作、互相融合、实现经济一体化的制度化组织”。然而,由于区域国家间历史性问题和域外大国的影响,东北亚经济一体化屡遭挫折。因此,一个合适的外部机遇对催化东北亚区域经济合作具有重要意义。通过“新北方政策”与“冰上丝绸之路”的合作,带动东北亚国家共同致力于发展北极这块亟待开发而又不涉及各国核心关切的区域,可创造增进东北亚五国互信,促进东北亚经济更紧密融合的契机,为试水学者们多年梦想和探讨的“东北亚经济共同体”做准备。目前韩国文在寅政府正大力推动“新北方政策”实施,有必要抓住这一机遇,尽快推动两政策合作的落实。
文章来源：节选自《韩国“新北方政策”与中国“冰上丝绸之路”倡议合作方案对比》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2020年06期
作者：郭培清，中国海洋大学国际事务与公共管理学院教授，中国海洋发展研究中心研究员；宋晗，中国海洋大学法学院博士
