白佳玉等:多层次合作法律规制对北极地区多层次命运共同体构建的促进

时间:2021-10-27浏览:11

北极多层次命运共同体是指北极双多边合作层面命运共同体、北极区域治理层面命运共同体以及全球层面命运共同体的建构体系。北极国家寻求同域内外国家开展国际双多边合作、制定区域性硬法规则等合作方式共同应对复杂的北极问题已是大势所趋,而能够产生实际效果的软法规范和具有法律强制拘束力的硬法规则成为北极国家和域外国家所倾向采用的合作方式。其中,双边契约性条约合作是北极域内外国家间最为常用的合作方式。硬法规则的增加和软法规范的广泛运用或将完善北极软硬法规则体系,并有望深入推动北极事务多层次合作法律规制体系的完善,并对北极多层次命运共同体的构建产生积极促进作用。

一、北极双多边合作层面命运共同体的构建

软法规范和硬法规则是域外国家通过国际合作有效参与北极治理的重要规则途径,也是北极双多边合作层面命运共同体构建的重要路径。一方面,以软硬法为依托的北极合作是北极域内外国家间合作进行北极治理,应对北极亟需解决事项的重要方式,同时也是北极域内外国家维护各自北极权益的战略选择,更是涉北极事务在双多边层面命运共同体理念的国际法体现。另一方面,北极双多边合作层面命运共同体的构建需要北极国家对涉及双多边合作主体利益在北极事务上的开放合作,需要北极国家以及北极利益攸关国等域外国家形成北极双多边层面的共同体意识,建立起北极双多边层面的合作基础。法者,天下之公器也。国际法是调整国家间关系的国际规则,更是全球治理的重要工具。其主要包括作为国际法传统渊源、以国际条约为主要代表的国际硬法规则,以及不具有法律约束力却能够产生法律层面效果的国际软法规范。近些年,随着区域性、全球性复杂问题的出现,相对滞后且数量有限的硬法规则渐露无力应对之态。北极冰层加速融化带来的北极航道的开发利用、能源资源的勘探开发、海洋环境保护等可持续发展问题亦需要国际规则予以有效规制,北极治理“呼唤”国际软法规范在北极地区合作治理中的运用。北极国家应对北极地区复杂多变、涉及世界多数国家利益的全球性问题难免力不从心,因而需要借助北极利益攸关国的力量来共同应对,北极国家逐渐对域外国家参与北极事务持积极开放态度,并呼吁更多域外国家的参与。

国际法规范是北极域外国家参与北极合作治理的重要保障,拓宽了北极域外国家参与北极治理的广度和深度,并促使北极地区更多领域软法规范的兴起和硬法规则的达成。其中,北极地区最具代表性的软法文件则属北极环境保护战略。该战略构建了与其他相关利益主体合作进行北极环境治理的平台及沟通渠道。虽然该战略最初是由北极八国签署达成的,但因北极环境保护战略本身并非区域性条约,作为其主要平台的北极理事会也并非区域性组织,在此意义下,该战略的达成实则为北极利益攸关国等域外主体的参与提供了便利条件[8]。参与主体通过战略(AEPS)及北极理事会的平台进行信息的沟通和交流,并在共同研究的基础上推动相关科学技术的进步,在该软法规范规制下,采取积极行动,更加高效地对北极环境展开治理,是域外国家通过软法规范参与北极环境领域治理的典型例证。

再如,于20171130日通过的《防止北冰洋中部公海无管制渔业活动协定》案文草案弥补了北冰洋中部公海渔业管理长时间处于缺乏硬法规则规制的空白状态,该草案已于201810月在格陵兰岛由十方代表正式签署通过。回顾该硬法规则草案出现的前期历程,不难发现国际软法规范的身影。国际软法规范对该部即将正式签署生效的硬法规范来说,起到了关键性的试错推动作用。回溯至20157月《关于防止北冰洋中部公海无管制捕鱼联合宣言》的发布,该软法规范是由美国、俄罗斯、加拿大、丹麦、挪威等5个北冰洋沿岸国在挪威奥斯陆联合发布。同年12月,冰岛、中国、日本、韩国以及欧盟加入谈判,其作为利益攸关方参与了北冰洋中部公海渔业软法规范的制定过程。该宣言的联合发布以及后期利益攸关方加入后的多轮谈判,均是在北极国家意识到北极地区生态系统脆弱但北冰洋中部公海渔业具有商业开发可能性从而对北极地区生态造成影响的危机意识下作出的战略抉择。北极国家意识到北冰洋中部公海渔业管理需要潜在的捕捞方的参与才可切实实现可持续开发。而此种情势下,达成相应的国际软法规范将相关利益主体涵括进去,符合现实的客观需求。由《关于防止北冰洋中部公海无管制捕鱼联合宣言》到近期签署的《防止北冰洋中部公海无管制渔业活动协定》,更是完成了由软法规范到硬法规则的一个善始善终的螺旋式反复和逐步推进过程。

构建北极双多边层面命运共同体需要北极国家间及北极域内外国家间在更多的北极事务上达成合意,以促成更多依托双多边软法规范和硬法规则等国际法路径开展的北极合作得以达成。在北极国际合作的发展历程中,双多边合作多借助软法方式达成,而通过契约性条约方式达成的北极合作领域极为有限,但毋庸置疑,条约性硬法更有助于保障合作双方北极权益的实现。在北极条约性硬法合作实践中,双边契约性条约始终扮演着重要角色,既满足了棘手难题的及时解决,又促进了北极地区和平有序的开发进程。以双边契约性条约合作为重点突破口有助于推动北极双多边层面命运共同体的构建。

二、北极区域治理层面命运共同体的构建

北极区域治理层面命运共同体的建构涉及区域性多边条约、区域性合作等北极区域范围内的“共同体”事项,在地域范围内更具针对性,能够更有效应对亟需解决的北极治理难题,是北极多层次治理体系的重要组成部分。在北极区域治理层面,北极国家为主导,北极利益攸关国等域外国家则通过北极区域性协定对第三方所赋予的权利和第三方接受这种权利后所产生的义务以及根据《联合国海洋法公约》剩余权利部分内容有限地参与北极治理国际合作,处于相对被动的地位。

一方面,根据条约的相对效力原则,北极国家间达成的区域性多边条约只对缔约国有拘束力;未经第三国同意,该条约的权利义务不会被强加于第三国。北极国家间签署的区域性条约原则上仅对北极区域范围内的缔约国产生法律拘束力,而协定外第三方主体只有在其明示或默示同意接受权利或明示接受义务时,该区域协定中特定的权利义务才会对其产生法律拘束力。在基于第三国同意的前提下,北极区域性协定在其相对效力原则基础上将特定权利赋予第三国,第三国享有协定权利是对协定相对效力原则的补充,更是北极区域协定缔约方鼓励第三方参与的结果。北极现已缔结生效的三个区域性协定均赋予了非缔约方(北极域外国家)一定的权利,具有创设第三国权利的意思表示。如区域性条约缔约方(北极国家)有获取非缔约方协助的需求,包括中国在内的非缔约方不对此做出相反的意思表示,即意味着非缔约方同意享有此权利。

另一方面,《联合国海洋法公约》在扩大沿海国管辖权并缩小公海自由的过程中便留有余地而产生海洋法中的剩余权利问题。根据《联合国海洋法公约》第59条之规定,那些未明确归属的剩余权利应在公平的基础上,充分考虑所涉利益对有关各方和整个国际社会的重要性进行协调分配。随着北极航道利用和资源开发步伐的加快,发生在北冰洋沿岸国专属经济区范围内的污染事故或人员安全救助事件均不具备经济属性,不能简单按照“非此即彼”的分类归属为北冰洋沿岸国抑或航道使用国/资源开发国的管辖权。为追求公平的效果,各方共同合作并基于反复实践将合作制度化,这样具有法律确念的国家间合作实践以习惯国际法的形式赋予剩余权利清晰的内涵。中国可在北极事务习惯国际法的造法过程中推崇合作共赢的理念,为新规则的构建发出利益攸关国应有的声音。

构建北极区域治理层面命运共同体不仅需要北极区域范围内的北极国家主导行动规则的制定施行,同样离不开北极利益攸关国等域外国家的参与合作。域外国家可更多通过“贡献者”、“参与者”身份参与北极区域层面命运共同体的构建,积极主动参与北极治理,从而使域外主体参与合作治理的正外部效应惠及北极区域,助力北极国家北极权益的维护。中国作为北极域外国家,不属于北极区域性规则的缔结者,但目前北极区域性条约或非正式协定却存在有关北极利益攸关国权利的规定,使得中国在其参与的全球性条约之外还可能享有北极区域性条约或非正式协定赋予的权利。这些权利既为中国参与北极事务提供了一定的法律依据,又需要中国行使权利时履行应注意的义务。

三、全球治理层面命运共同体的构建

全球治理层面命运共同体的构建需要国际社会对命运与共的观念认同和行动目标的一致。一方面,带有全球性特征的北极问题的治理牵涉北极国家、北极利益攸关国等多方主体的权益,只有在亟需解决的北极问题治理维度形成合作的共识,建立北极命运共同体的合作治理理念,才能为北极治理奠定基础;另一方面,仅有合作观念上的认同并不足够推动北极治理体系的建立,还需相关主体在共同目标下实施同向促进行为,才能将北极治理目标落到实处以发挥实效,真正推动全球治理层面命运共同体的构建。北极治理相关论题虽已有诸多研究,但“北极公共性”却是近些年随着北极问题的全球性进入到研究者的视野。“软法之治”虽最初系来自国际法的理念,却在公共治理研究领域获得迅猛发展。北极问题的全球公共性呼唤北极事务全球治理。2019927日,国务院新闻办公室发布的《新时代的中国与世界》白皮书表明,“中国将全方位对外开放为各国分享‘中国红利’创造更多机会,中国也将为国际社会提供更多公共产品,将以自身发展促进世界和平与发展并坚持合作共赢、共同发展,积极参与引领全球治理体系改革和建设,为世界的发展提供更多机遇和中国力量。”在公共治理领域获得较快发展的国际软法也将凭借其功能发挥突破地域限制,为北极利益攸关国参与北极事务全球治理创造有利及可行性条件,进而推动北极地区多层次合作法律规制体系的建立,这正是因为建设繁荣美好的世界是中国以及世界各国人民的共同梦想。中国绝不会走“国强必霸”的路子,将着力推进人类命运共同体的建立。

北极地区现行治理模式是由北极国家为主导、域外国家有限参与的合作治理模式,域外国家、北极利益攸关国难以突破地域限制参与北极地区硬法规则的制定,只能寻求与北极国家间开展双多边软法合作参与北极事务;北极国家基于自身北极利益考虑,对“北极全球公共性”实则并不赞成,而是更倾向于“北极区域公共性”的观点,就北极地区软硬法实践情况来看,北极地区尚未完全实现事务的全球治理,而更多地停留在区域治理为主,全球治理为辅的层面,而气候变化、生态环境保护这些全人类共同关切的全球性问题理应提升到全球治理的高度,北极利益攸关国等域外国家可加强与北极国家间相关软硬法规则的制定来更好推进北极全球公共性事务的治理。

北极国家耽于“北极全球公共性”的观点是北极利益攸关国等域外国家意欲淡化北极国家在北极地区的权利和利益而提出的观点,北极利益攸关国纵然承认北极国家对其领土、大陆架以及专属经济区范围内的主权和主权权利以及对北极事务的主导权,但北极国家更有必要看到北极利益攸关国等域外主体合作参与北极治理对于北极地区实现“善治”的积极影响。在同北极国家开展涉北极事务的国际合作中,中国一直秉持“合作共赢”的原则,中国所首倡和践行的“人类命运共同体”理念,也体现了中国作为重要的“北极利益攸关方”积极参与北极开发和北极治理的大国担当,是中国负责任大国形象的重要体现。

  

文章来源:节选自《中国参与北极治理的多层次合作法律规制研究》,原刊于《河北法学》202003

作者:白佳玉,中国海洋大学法学院教授,中国海洋发展研究中心研究员;王琳祥,中国海洋大学法学院助理研究员