虽然东北亚地方经济合作在各国政府的推动下呈现出良好的发展态势，但在实践中仍然存在诸多制约因素，主要表现在以下四个方面。
一、经济发展水平差异
从地域上看，参与合作的国家与地区主要包括中国(东北地区)、日本、韩国、朝鲜、俄罗斯(远东地区)、蒙古，而这六个国家与地区的经济发展水平存在较大差异。中国自改革开放后，对外开放程度不断提高，积极参与经济全球化进程，成为东北亚经济圈的重要发展动力。中国东北地区位于东北亚腹地，与各国海陆相连，具有良好的区位优势。实施东北振兴战略以来，该地区实现了一定的发展，但经济总体水平与日本、韩国的一些地方相比，仍然存在明显差距。
俄罗斯作为图们江三角的一个成员，区位优势明显，资源丰富，经济发展潜力大。远东地区是俄罗斯极具地缘政治与地缘经济意义的地区，但经济发展明显落后于其西部地区，该地区与其他地方开展经济合作的基础较为薄弱，经济制度也不健全。例如，中国与俄、朝三国制定的图们江地区口岸通关等法律制度不符合国际惯例，无法实行三方对接，自由、开放度仍有较大的改善空间。三边自由口岸制度无法建立，严重制约着图们江区域运输通道的高效畅通，极大影响了贸易、投资、旅游等活动的便利与自由程度。正因如此，东北亚各地与远东地区相关的经济技术合作迄今仍以合作开发资源为主，中初级产品占据着贸易结构的主导地位。
蒙古国位于东北亚经济圈向西延伸的腹地，国土的大部分是畜牧草地，经济中心在以乌兰巴托为中心的铁路沿线地区，各地经济发展不平衡，经济发展波动较大。
朝鲜位于图们江次区域经济圈的南部，是图们江三角成员国之一，21世纪以后，特别是进入金正恩时代以来，朝鲜经济发生了极大变化。2012年成立“经济改革领导小组”，开始研究经济改革事宜，初步形成“朝鲜式新经济管理体系”，在部分工厂、企业、农场进行试点；2018年初，朝鲜劳动党七届三中全会通过了“集中一切力量进行经济建设”的新战略路线。
日韩两国经济发展水平较好，国际竞争力较高，在东北亚地方合作中具有资金优势和技术优势，但受地理位置与资源条件所限，两国在发展的过程中严重依赖能源和原材料进口，而大量工业制成品销售又受外部市场的影响，加强与东北亚各国的经济联系，积极参与东北亚地方经济合作，不失为一种战略选择。
构建高水平的区域经济合作，需要相近的发展水平，经济发展水平差距太大不利于建立深度经济合作模式。东北亚各国之间的总体战略与产业布局各有侧重，经济发展水平差异悬殊，导致跨境经济联系薄弱。因此，协调不同发展水平国家的利益，探寻符合各方利益的合作方案尤为重要。
二、市场环境参差不齐
东北亚地方经济的合作与交流，需要建立在协调畅通的市场机制之上。但东北亚六国在政治制度、经济体制及其发展水平上不尽相同，使其区域市场机制的建立比较艰难。
中国与俄罗斯、蒙古都是由计划经济向市场经济转轨的经济体，朝鲜国内至今仍在推行高度集中的计划经济体制，经济发展水平的差异导致东北亚地区市场体系不够完善，一直未能建立协调一致的区域通商秩序。例如，在东北亚跨境旅游合作方面，虽然各国有强烈的合作愿望，区域内互为市场、互为目的地的趋势越来越明显，但东北亚旅游资源的开发利用程度、旅游经济覆盖面和旅游业总体发展水平较低，旅游市场潜力还需进一步挖掘。因此，提高地区开放程度，改善市场环境，应以促进生产要素地区间流动为突破口。当然，在东北亚地区未能建立完善的跨境通商秩序和跨境交易市场的背景下，东北亚各国政府之间的深化合作前景依旧不明朗。
三、政治分歧仍然存在
虽然东北亚跨境地方经济合作已有较大进展，但合作主体之间的政治分歧并未完全消减。迄今为止，东北亚国家之间尚未实现真正的“政治和解”，也缺乏统一的政治认同感。尽管对话机制畅通，但各国并未在政治上实现高度共识。由于历史问题与现实问题交织在一起，东北亚各国之间的信任严重缺失，加之东北亚各国政治制度、经济发展梯度、意识形态等差异较大，使东北亚区域合作面临着诸多现实障碍。近年来，朝鲜半岛问题日益凸显，朝鲜半岛问题的解决并非南北两方所能驾驭，还牵涉中、美、日、俄多方利益与安全，使东北亚地方经济合作面临更加复杂的国际形势。另外，东北亚各国间的关系时而因领土、历史问题而恶化，这也成为东北亚地方经济合作的不确定因素。因此，仅仅从经济联系角度来推动东北亚地区合作开发进程，显然远远不够。但东北亚地区的稳定有利于中国的长远利益，在国家间政治仍存在分歧的情况下，地方层面的合作具有高度的灵活性，地方政府的作用更值得期待。
四、市场运行机制弱
当前，东北亚地方经济合作仍然缺乏有效的平台，合作、协调机制建设依然滞后。一方面，东北亚地区缺少经济增长极的带动作用。东北亚地区基本没有经济活跃度较高、规模较大的城市群，因此也谈不上增长极的辐射效应，导致市场功能在东北亚地方合作过程中难以充分发挥作用，地方合作主要体现为政府行政领导者的意愿，过度依靠政府的推动与投入。此类缺少市场主导、只靠政府去投资、不以利益驱动的区域经济合作，很难持续化与长期化。例如，在图们江开发中，市场机制尚未充分发挥配置资源的作用，未能形成经济增长极，主动投资的企业为数不多，获得经济利益的企业更是凤毛麟角。没有企业充分参与的区域经济合作，政府将是资金的主要来源，但政府的投资仅限于基础设施，一旦政府停止投资，开发进程便会受阻，当资金耗尽只能向上一级政府申请。从大图们江次区域的开发历程看，整个开发过程基本是依赖政府调控推进，市场机制调节作用缺失。另外，中国东北地区、俄罗斯远东地区和朝鲜的市场经济意识也相对较弱，计划经济指导思想根深蒂固，民营经济未能深入扎根。在图们江次区域经济开发过程中，政府制定经济计划，划定经济区范围，吸引投资者投资、开发，出现问题后第一反应是依靠政府而非市场解决，遇到难点就要报上一级政府部门审批，遇到困难就向中央要政策，而非主动调节适应市场变化。另一方面，真正意义上的东北亚地方合作协调机制尚未形成。由于各方利益诉求存在差异，能够协调东北亚地区经济合作的有效机制还未形成，各国已有的合作机制尚不能做到中央政府与地方政府的有效配合。目前，东北亚各国地方政府间的合作进程普遍停留在各国的省级地方政府间，其深度和广度明显受到局限，若地方之间发生贸易摩擦，还没有权威性的、规范性的、制度性的协调机制进行解决，只能依靠双方反复的讨价还价能达成暂时的或一次性的妥协。
在中俄图们江区域的物流合作中，因交通运输资源未能有效整合，导致各自为政，难以形成有效合作。中国希望借此打开图们江入海通道，进一步带动东北各地的发展；朝鲜寄望于通过该地区的开发开放，缓解国内危机；韩国希望借此更多地与朝鲜接触，从而推动朝鲜半岛的统一进程；俄罗斯打算充分发挥远东资源优势，拉动边疆地区经济增长。目标的不一致、开发开放行为差异，深刻影响了该地区合作开发的进程。应该说，图们江区域经济合作是东北亚地方经济合作的典范，但缺乏有效的市场机制和制度保障，导致合作进程推进迟缓。
由于东北亚各国政治制度的差异，经济体制的多元以及发展水平的非均衡，使各国间的地方经济合作充满了不确定性，加之地方政府之间缺乏制度性的跨境经贸合作框架，无法提供制度性保障，导致受到外部冲击时，不进则退。总之，跨境地区的合作潜力尚未充分挖掘，地方合作的广度和深度还有待进一步开发。
文章来源：节选自《东北亚地方经济合作的发展与深化》，原刊于《学习与探索》2022年第4期
作者：崔明旭，山东大学东北亚学院讲师；张蕴岭，中国社会科学院学部委员，山东大学东北亚学院讲席教授
