党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设摆在全局工作的突出位置，提出“山水林田湖草沙是生命共同体”的理念，以系统观念来认识和把握生态文明建设的内在规律，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，实现了由重点整治到系统治理等四个重大转变，美丽中国建设迈出重大步伐。在2023年全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调“要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局”；《中共中央 国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》中将构建从山顶到海洋保护治理大格局作为保障美丽中国建设的重要内容进行了任务部署，为坚持系统观念、陆海统筹加强海洋生态环境高水平保护与系统治理指明了方向、提供了遵循。
做好顶层设计，高位谋划推动。构建从山顶到海洋的保护治理大格局，实施陆海生态环境一体化保护与系统治理既是国家顶层的战略部署，也是一项复杂而又庞大的系统工程，涉及陆海诸多相关产业、涉及千万民众的切实利益、涉及跨部门跨区域的协调联动。每个环节之间都有着非常紧密的联系，可谓牵一发而动全身。因此，要高位谋划推动，以落实新修订的海洋环境保护法为契机，开展多学科系统研究，制定顶层实施框架，确定路线图、绘就时间表、制定任务书，建立完善的空间体系、治理体系、监管体系、评估体系、制度体系、保障体系等技术管理体系，构建形成源头防控、系统治理、全程监管、部门联动、多方参与的环保大格局，不断增强海洋生态环境保护治理的系统性、整体性和协同性。
构建空间治理格局，分区分类施策。充分考虑海洋生态环境保护治理的需求，以海湾为基本单元，在生态环境分区管控的基础上，依据“陆域—流域—海域”的相互作用，明确陆海协同治理区域，并结合陆海影响程度、污染贡献大小、溯源分析结果等，准确识别陆海协同治理的核心区、关键区及拓展区，建立分级、分类、分区的陆海协同治理格局，将各利益相关方集中到同一个生态联系紧密的治理空间，为开展差异化评价、分解控制目标、落实治理对策和管控措施等提供实施载体。
推进美丽海湾建设，“一湾一策”系统治理。坚持系统治理、源头治理和综合治理，对海湾突出生态环境问题采取有力措施重点突破，以局部改善推动全面提升，同时注重统筹兼顾，“一湾一策”协同推进环境污染防治、生态保护修复和岸滩环境整治。在环境污染防治方面，紧紧抓住入海河流和入海排污口两个关键通道，以及氮磷营养盐、塑料/微塑料、新污染物等三类重要污染物；在生态保护修复方面，要聚焦红树林、珊瑚礁、海草床、盐沼等典型生境及关键物种的保护恢复；在岸滩环境整治方面，重点关注海洋垃圾污染、亲海空间不足等影响老百姓临海亲海的问题。以问题和需求为导向，追根溯源，查明原因与症结，厘清污染结构与贡献，强化五大协同，根据不同污染阶段、不同症结成因，制定精准化、差异化的治理技术和管控措施，积极推进美丽海湾建设。
维护生态系统完整性，陆海一体化保护修复。尊重自然规律，从海洋生态系统的完整性和连通性出发，聚焦关键物种、典型生境、水文过程，实施整体保护修复。开展海湾生态系统修复，要充分摸清本底、识别问题，尊重环境的自然属性，强化陆海生态安全屏障的整体规划布局，注重入海河流、湿地、城市绿廊等连通陆海生态系统的重要廊道之间的连通性、开敞性和通达性，确保陆海生态互联互通；给自然生态留下休养生息的时间和空间，减少人为干扰的力度和强度，充分利用生态系统的自组织力和自修复能力，不断提升生态系统服务功能。
打造天空地海一体化监测体系，统一监测监管。一方面，根据陆海协同治理需要，统筹规划地表水、海水监测体系，优化入海河流、近岸海域的监测点位布局，加强地表水与海洋在总氮、新污染物等监测指标以及汛期关键时段监测频次方面的协调衔接，加强污染物入海通量、生态质量等方面的监测，构建陆海统筹、天地一体、上下协同、信息共享的生态环境一体化监测监管体系。另一方面，强化数字赋能，充分运用环境立体监测、智能感知、大数据分析等技术，快速感知水质变化、智能开展预测预警、精准识别防控风险、高效实施治理管控，切实发挥数字技术对陆海生态环境保护的支撑作用，使环境管理从粗放型向精细化、精准化转变，从被动响应向主动预见转变，从经验判断向大数据科学决策转变。
构建协调联动的制度保障体系，实施适应性管理。海洋生态环境的全面改善往往需要较长时间，应坚持问题导向、目标导向，以阶段性海洋生态环境质量管控目标为核心，建立集“目标管理、任务行动、政策措施、监测评估、调整反馈”于一体的适应性管理体系，着力构建陆海统筹、区域联动的生态环境保护治理制度，一体推进制度集成、机制创新、适应管理。目标责任方面，针对不同区域、关键时段、重点领域，研究制定差异化动态目标分配管理制度、建立陆海统筹系统治理的责任链条制度、陆海统筹区域联动的海洋环境监督管理制度等。保护治理方面，积极探索入海河流总氮浓度加流量双控制度、入海河流跨界断面总氮考核制度、入海河流生态流量管控制度、入海排污口分类监管制度、多污染物陆海协同治理制度等。激励约束方面，积极探索海洋生态保护补偿及海洋生态产品价值实现的政策支持和路径，推动建立上下游与入海断面之间的生态补偿制度，同时在产业扶持、人才支持、项目扶持等方面探索多元化补偿方式；建立陆海统筹的奖励激励制度，以治理单元整体目标完成情况为依据，按照各断面、各分区贡献实施奖励；制定流域—海洋生态环境损害赔偿制度、考核评价与约谈制度等。
联合多学科系统攻关，突破统筹堵点与瓶颈。针对当前制约陆海统筹、系统治理的堵点与技术瓶颈，联合科研院所、高等院校、专家智库等开展多学科、多领域科学技术攻关与创新，架构海洋生态环境治理的理论方法和技术体系，深入开展全链条、多目标、多污染物、多介质、跨学科的降碳减污协同治理体系，入海污染物地球化学循环过程、环境行为、生态效应，陆海联动治理与修复途径，陆海统筹体制机制等关键科学问题研究，助力提升我国海洋生态环境治理现代化水平。
文章来源：节选自《构建从山顶到海洋的保护治理大格局 坚持系统观念治理海洋生态环境》，原刊于《世界环境》2024年第3期
作者：王菊英，系国家海洋环境监测中心主任、党委书记。
