孔令杰等：气候变化背景下 《联合国海洋法公约》与《联合国气候变化框架公约》之间的兼容互补协同关系

在气候变化给海洋环境造成的不利影响及其防控、减缓和适应上，本文认为，《联合国海洋法公约》（UNCLOS）和《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC）是兼容、互补和协同的关系：一是两公约在气候变化与海洋环境污染问题上不是相互冲突的；二是在调整事项上各有侧重但存在重叠交叉，在规范和机制上可相互补充；三是在目标上存在一致性，在各自规定的相关责任、义务和承诺上存在交互性，应当在追求共同目标的基础上通过解释、适用和执行实现两公约的协作效果。因此，在解释《公约》第194条时，应参考UNFCCC的相关规定，注重两种国际法律制度之间的互动、协调和协同，努力给缔约方设定一套单一的条约义务。

1.海洋环境保护与气候变化是密不可分的事项

不可否认，在第三次联合国海洋法会议期间，气候变化尚未成为国际社会关注的重要问题，不是各方讨论的议题，气候变化对海洋环境造成的影响也没有被明文写入1982年达成的《公约》文本之中。不过，值得注意的是，UNCLOS第12部分第5节按污染来源要求缔约方制定关于防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法。其中，该节第212条将“来自大气层或通过大气的污染”与陆源、国家管辖范围内外的海底活动、倾倒、船只等并列为一种需要规制的海洋环境污染。虽然该条第1款仅明文提及船只和飞机，但它至少表明《公约》拟定者已经认知到来自大气层或以大气层为媒介的海洋环境污染，且该条第2款要求各国采取必要的措施来管控这种污染。另一方面，海洋是全球最大的温室气体汇和库，在调节气候变化上发挥着重要的作用，成为气候变化的受害者之一。

海洋和气候之间的紧密联系得到了国际社会的确认。事实层面上，气候变化对海洋环境已经造成或可能造成的影响得到了科学知识的证明。1990年至今，联合国政府间气候变化专门委员会(以下简称IPCC)共发布了6份综合评估报告，报告基于各方接受的评估方法和科学知识证实了气候变化给海洋环境带来的负面影响。其中，2019年公布的《气候变化中的海洋和冰冻圈特别报告》,预估了海洋和冰冻圈对过去和当前人类活动排放的温室气体以及持续的全球变暖背景下的气候反馈和响应，特别强调了海平面上升对低海拔沿海社区的影响，以及海洋酸化等海洋环境改变所带来的不利影响。国际规范层面上，联合国已经注意到气候变化给海洋及有关沿海国造成的影响，并正在编纂和发展相关的国际法。其中，联合国国际法委员会2019年正式将“与国际法有关的海平面上升”列入专题工作，讨论海平面上升对国际法特别是海洋法的影响及其解决方案。响应机制层面上，相关国际平台已经一并考虑海洋与气候变化问题。例如，2017年第23届UNFCCC缔约方大会启动了“海洋之路”(Ocean Pathway),建立将海洋纳入UNFCCC框架的轨道，呼吁各方关注海洋与气候变化之间的重要联系，包括在国家自主贡献中加入海洋行动，为确保气候变化资金能够支持健康海洋所需的适应工作创建窗口。1988年第43届联合国大会通过第A/RES/43/53号决议，首次承认气候变化是人类共同关心的话题，并指出大气中温室气体浓度的持续增长可能会导致全球变暖和海平面上升。2023年第77届联大会议通过的相关决议再次对气候变化特别是海洋酸化对海洋生物及极地区域的影响表示严重关切，指出提高对海洋—气候—可持续发展之间关系的认识将有助于增强在海洋领域的雄心。

2.UNCLOS与UNFCCC在调整气候变化和海洋环境保护问题上的兼容性

关于UNCLOS与UNFCCC之间的关系，首先需要指出的是，二者不是一般法和特殊法的关系。UNCLOS的调整范围几乎涵盖有关海洋的所有事项，旨在为海洋建立国际法律秩序。《公约》第12部分尤其是第192条和第194条是《公约》实现保护和保全海洋环境免受污染的核心条款。UNFCCC的目标是缓解和适应气候变化，将大气中温室气体的浓度稳定在防止气候系统受到危险的人为干扰的水平上，使得生态系统可以自然适应气候变化。从调整事项上看，UNFCCC是国际社会为应对气候变化而专门达成的一项国际条约，它并不是对UNCLOS相关条款的具体化或澄清，《巴黎协定》也没有修改或限制《公约》规定的义务，因此，二者不是条约法上一般法和特别法的关系。

其次，二者也不是先法和后法的关系。尽管UNFCCC的制定时间晚于UNCLOS,但二者的缔约国并不完全相同，UNCLOS有169个缔约方，UNFCCC有198个缔约方。此外，二者并不是全体当事国针对同一事项先后缔结的两项条约，在二者出现冲突或规定不一致的情况下也不可适用后法优先于前法的一般原则来处理。

最后，UNCLOS和UNFCCC不会因调整对象的部分重叠而在具体条款上产生实质冲突。事实上，调整对象的部分重叠并不意味着二者会给缔约方自动创设相互冲突的义务，法庭认为虽然《巴黎协定》等国际气候变化法律制度在监管温室气体排放造成海洋环境污染义务方面对《公约》的规定进行了补充，但前者并不会取代后者的规定。

3.UNCLOS与UNFCCC在规范气候变化与海洋环境保护事项上的互补性

首先，两公约在调整气候变化造成的海洋环境污染方面均存在空白和不足。其中，温室气体给海洋造成的海洋酸化就是一个治理空白问题，国际社会尚无任何专门法律制度来解决该问题，但关于其产生的原因和影响可以在UNCLOS、UNFCCC和《生物多样性公约》等国际法律制度中找到相关规范。

其次，《公约》第12部分的参考规则和第237条体现了《公约》对其他国际公约和规则的开放性。前者采用不同的术语规定了不同的适用范围和法律效果，后者为《公约》相关条款的细化和发展提供了规则保障，它规定《公约》不影响各国根据先前缔结的特别公约和协定所载的特定义务，也不影响为了推行本《公约》所载一般原则而可能缔结的协定。该条实际上创制了一种双重兼容的关系，允许和鼓励各缔约国以与《公约》一般原则和宗旨相符方式承担和创设关于海洋环境保护和保全的特定义务，反映了可适用规则之间保持一致性和相互支持的必要性。

最后，UNFCCC有助于解释《公约》第12部分的有关规定。虽然UNFCCC不是专门为了促进海洋环境保护而缔结的条约，但缔约方履行相关条款项下的义务能够达到减缓和适应气候变化造成的海洋环境污染的实际效果；另一方面，缔约方有效执行UNCLOS的有关条款也能起到保护大气层的作用。因此，UNFCCC应被视为符合《公约》一般原则和目的的国际公约，能够为解释《公约》项下的海洋环境保护义务提供相关标准，为减缓和适应气候变化对海洋环境的影响提供规范补充和机制保障。

4.UNCLOS与UNFCCC在防控、减缓和适应气候变化造成的海洋环境污染上的协同性

《维也纳条约法公约》第31条第3款c项要求在解释条约时考虑“适用于当事国间关系之任何有关国际法规则”,即必须在“解释时适用的整个法律体系”背景下解释和适用国际法律规则。国际法学会(ILA)在《气候变化相关法律原则宣言》中提议，“各国和主管国际组织应以符合海洋法相关文书规定的权利和义务的方式，制定和实施与气候变化相关的国际规则以及国家和区域政策和措施”。在解释和适用UNCLOS来处理气候变化与海洋环境问题上，UNFCCC无疑是最具有相关性的国际公约，它在一些关键条款和义务上提供了比《公约》更为具体的标准和内容，能够为《公约》相关条款的解释和适用提供参考和指引。

此外，UNCLOS和UNFCCC在整个国际法律体系中都具有突出的动态性和灵活性。例如，《公约》第207条和第211条等条款明确提及“国际上议定的规则、标准”,体现出《公约》第12部分对于更好地保护和保全海洋环境的特别规则的开放性，《公约》也可以通过这种包容开放的用词加强自身应对时间挑战的能力。UNFCCC为应对气候变化建立了国际法律框架，但它所确定的目标、原则、机制等需要通过《京都议定书》和《巴黎协定》等后续协议来执行。因此，从两公约的性质和特点来看，UNFCCC和《巴黎协定》可被视为《公约》第12部分所指的“国际上议定的规则、标准和建议的办法和程序”。

因此，国际海洋法法庭认为在不违反《公约》第293条的情况下，应尽可能保持一致和连贯地解释《公约》和相关的外部规则。如前所述，如果法庭做出存在相互矛盾的解释，就会在气候变化行动上产生两套平行甚至冲突的标准，损害当前的全球气候变化解决方案，也会进一步加剧国际法的碎片化。联合国国际法委员会在《国际法不成体系问题》报告中提出一致性原则(the principle of harmonization),即“当不同制度的条约之间存在冲突或者重叠时，受条约义务约束的国家应当尽量基于相互适应、按照一致性原则来履行义务”,对涉及同一问题的若干规范尽可能作出能产生一套单一兼容义务的解释。系统协调解释可以避免在缔约方之间产生相互冲突的条约义务，形成一套可相互兼容、补充、支持的单一条约义务，从而促进不同国际法律部门之间的互动和协同。气候变化与海洋环境之间的关系同样要求在UNCLOS和UNFCCC之间建立兼容互补协同关系，通过制度互动来弥补气候变化与海洋议题交叉所带来的结构性不足和挑战。