张先贵等：海域立体使用分层设权推进的规范困境与完善建议

无论底土下方断层空间单独设立海域使用权、还是底土至水面空间采用单一海域使用权模式或复合海域使用权模式，现有的关于海域使用方面的规定均存在一定的适用障碍，如海域使用权空间范围定义问题、海域使用金的征收标准问题、既存海域使用权权利保障和限制问题、兼容用海人的权利保障问题等。上述问题之所以产生，主要在于海域立体分层设权的有效推进必须立足于现行法律法规的规范调整之下，按照前文所总结的条件进行，然而围绕海域使用的相关规范是以我国《海域使用管理法》为中心建立的，是以平面划分设权为基础建立的海域有偿使用制度，在海域立体开发背景下无可避免会产生分层设权模式与现有规范的衔接问题。

1.海域立体使用分层设权须从法律上明确海域使用权的空间范围

我国海域虽然是个立体空间概念，但是《海域使用管理法》并未对具体海域使用权的空间范围予以明确规定，从该法第18条、42条、46条的条文来看，海域使用权仍是以面积作为界定标准。《海域使用权管理规定》第14条、18条、22条、23条、41条、47条的条文中对海域使用权的申请、论证、审批等方面均使用的是用海面积的概念，同样并未对具体海域使用权的立体范围进行限定。“海域使用权登记以宗海为基本单位”，《海籍调查规范》中对宗海的定义是“权属界址线所封闭的同类型用海单元”。实践中，用海论证中所附的宗海图包含位置图和平面图，其中位置图是指地理位置图，而不是立体坐标图。即现行宗海定义和登记均是以平面化为基础的，没有包含立体的高度层面。以上海市为例，用海论证中需提供拟申请的用海面积，已公示的用海项目的用海范围也均以平方展示。根据《不动产登记暂行条例》第５条和第８条的规定来看，海域使用权的登记簿应当记载“坐落、界址、空间界限、面积、用途”。由此产生的冲突是，登记所要求记载的空间界限从未出现在申请、论证、审批的要求中。换言之，海域使用权的空间范围一直是宗海的全部立体空间。

在海域立体开发、分层设权的背景之下，海域使用权的空间范围不等同于宗海海域全部空间，应当以用海项目实际需要为限。值得一提的是，前述概念尽管十分契合我国对海域立体开发的政策目标，但仍属学术讨论范畴，现有法律法规无论在权利范围、用海论证要求和登记要求上均只规定了用海面积，而没有对纵向维度上进行任何规定，不同的海域使用权只有面积、用途和地理位置的差异。根据《海域立体分层设权宗海范围界定指南（试行）》中对立体分层设权项目宗海的界定来看，海域平面划分的单元———宗海，并不是海域立体开发背景下海域使用权的空间范围。从法律规范一致性角度来看，《海域使用管理法》《海域使用权管理规定》及相关法律法规对海域使用权的申请、论证、审批等程序应当要求体现具体海域使用权的纵向高度，即传统的用海面积应当向用海体积或者用海面积结合纵向范围的概念转换。从“一物一权、一证一缴”的角度来看，对海域使用权的空间范围的明确有利于海域立体开发背景下的物权界定。

以修改现行法或以司法解释方式，明确海域使用权空间范围以用海项目所需为限，明确用海项目的立体用海层空间和可兼容用海层空间的空间范围当然是最直接有效的方式。但是在实体法调整需要一定时间的背景下，本文认为，可以由各地对用海论证材料和海域使用权的登记细节先行调整，将用海论证材料中的用海面积调整为用海体积，并要求明确立体用海层空间的体积；宗海图中的范围图具体展现实际用海范围、位置图具体展示为地理横向和纵向的位置；将海域使用权登记的用海面积调整为用海体积，并细化为立体用海体积和兼容用海体积。

2.海域立体使用分层设权下的海域使用金应当与用海体积和立体开发程度适配

现行海域使用金系以海域等别、用海方式、用海面积为主，以与海岸线的距离为辅的标准制定的，具体来说，海域等别越高、对海洋环境影响越大、用海面积越大、距离海岸线越近的用海项目所应缴纳的海域使用金更多，体现了支持公益性用海、鼓励养殖用海、限制工业用海的用海政策。其中用海面积和用海方式是同等别海域下海域使用金的决定因素。

在海域立体分层设权制度之下，现行的海域使用金征收标准应当进行适度调整。首先，平面划分设权时，海域使用权人对整个宗海海域享有使用权，用海面积实际上与用海体积是同一指标，即海域使用金是由宗海海域体积和用海方式共同决定的。在海域使用权人仅对纵向部分海域空间享有使用权的同时要求其仍然按照平面划分设权下的标准缴纳同等的海域使用金并不合理。其次，海域立体分层设权势必相对地增加海域的承载压力，对海洋生态环境的影响更大，如果某一宗海内立体分层设权缴纳的海域使用金总和与平面划分设权的海域使用金一致，那么海域立体开发所带来的海洋承载压力将超出海域使用金所应承载的生态环境损害成本和管理成本。因此，海域立体开发背景之下的海域使用金征收标准应当将用海体积与海域立体开发程度同样纳入考量范围，既充分保障海域有偿使用制度的合理性，亦兼顾保护和维护海洋生态环境的可持续性。

在此基础上，单一海域使用权模式下，海域使用权人自行立体开发或以部分海域空间出租的方式进行立体开发时，同样应当适当增加海域使用金金额。同时，如果任何原海域使用权人过度偏离海域使用金的计算依据而任意定价，则后申请用海的兼容用海人将支付显著高于其应当承担的海域使用金，这将不利于立体分层设权的开展。所以兼容用海部分的租金应当参考兼容用海所占的体积和用海方式隐含的海域使用金。复合海域使用权模式下，交叉层叠用海时，各权利人在重叠的可兼容用海层空间如何分配海域使用金也需要有一定计算依据和制度引导。海域使用金应当以不重叠时较高的海域使用金为准，并根据各权利人使用的方式、密度进行分配，使得各海域使用权人均减轻一定的负担，同时维护海域使用金制度的一致性。

3.海域立体使用分层设权下既存海域使用权人立体开发权利的保护与限制

在海域立体分层设权开展之前，已经取得海域使用权的用海人的利益应当得到保障，应当赋予既存海域使用权人自行立体开发的权利，但是海域使用权人自行立体开发的权利须受到时间的限制。各地出台关于海域使用的地方性法规中，均规定了海域使用权人取得海域使用权后两年内或连续两年未实际开发利用海域的，发证机关应当收回海域使用权。在既存海域立体开发过程中，海域使用权人选择自行立体开发时，若其两年内未实际开发，应当由海域管理部门收回可兼容开发的空间，重新为他人设立可兼容用海的海域使用权或投入二级市场流动。登记部门应当对可兼容用海的海域进行登记公示，便于公众查询和知情。

不同用海方式对海域开发程度不同，影响不同。兼容用海人取得兼容用海权应当设置用海论证程序，并进行兼容用海登记，一方面可以使得租赁用海的情形得以被管理部门所掌握，便于管理。另一方面使得通过租用方式取得兼容用海权在登记后享有对抗第三人的效力。

4.专属经济区和大陆架海域使用制度有待构建

根据《联合国海洋法公约》和《专属经济区和大陆架法》的规定，我国对专属经济区自然资源享有经济性开发的主权权利。2023年包括农业农村部、自然资源部、生态环境部等八部门共同发布关于加快推进深远海养殖发展的意见，提出拓展深远海养殖空间，推进深远海养殖场建设的养殖空间优化新布局，同时指出在我国内水、领海开展深远海养殖的须依法申请并办理海域使用权证或水域滩涂养殖证，在专属经济区和大陆架内开展深远海养殖，要符合国家的有关管理要求。《海域使用管理法》未对专属经济区、大陆架范围的海域使用管理进行规定，现行其他法律法规亦没有对前述海域使用做出规定，目前专属经济区与大陆架的用海行为缺乏规范，亟待立法的调整。

在我国深远海养殖政策的施行之下，我国专属经济区和大陆架的海域利用率将愈来愈高，更何况除养殖用海之外，还有其他自然资源等经济性开发活动同样可以在专属经济区开展，亦有立体开发的可能性，有必要对之进行规范。一方面可以从物权的角度对专属经济区和大陆架的用海项目进行保护，另一方面也利于对海域使用的整体统筹和规范管理。