高金柱等：中国海洋空间规划的特征分析与未来发展方向

一、“多规合一” 海洋空间规划的继承与发展

在适应新时期发展的“多规合一”规划体系下，国土空间总体规划、海岸带及近岸海域空间规划这两大规划为涉海空间规划的核心，前者为总体规划，后者为专项规划。新的国土空间总体规划、海岸带规划继承了原有海洋空间规划的有益做法：(1)继承宏观分区明确定位发展的区域协调方法。沿用原有海洋空间规划基于自然地理单元明确区域指引和功能的方法，结合最新的海洋生态分类分区成果，在合理划定海岸带管理区的基础上，制定区域指引、明确保护重点等内容。(2)继承省级实行功能分区的既有经验，从保护海洋生态、匹配行政事权、顺畅约束传导的角度，仍在省级层面开展海洋空间分区，将省级海岸带规划作为核心层级。(3)继承海洋功能区划与海岛保护规划各个功能分区或各个岛礁予以明确管制要求的方式，分区或逐岛明确用途管制、用海(岛)方式控制、生态保护修复等管理要求。(4)继承“行业管理+要素管理”的空间引导及管控模式。海洋空间以行业用海为主的用海需求没有发生根本改变，在明确保护底线的前提下，对海洋可利用空间按照“纵向”(陆域—海岸线—潮间带—海域—海岛)和“横向”(不同行业)逐一制定管控要求。

二、“时代导向” 重视陆海统筹和海洋空间利用的新问题和新需求

新形势下的海洋空间规划将更多面对不同用海需求在同一海洋空间的优先权分配问题，带来了新的时代要求：(1)立足既要尊重陆海差异又要避免简单二元分割式管理，综合考虑海洋空间生态保护修复活动、陆海功能分区，以及用途管制中陆海管理行为、管理能力的匹配与衔接。(2)抓准新时期海洋空间的主要矛盾。针对空间保护与利用陆海兼顾的系统考虑和关联要求不足、海洋空间用途管制精细化程度不够和集约水平不高、近海空间过度利用与深远海空间利用不足等问题，厘清起点现状和矛盾冲突，在海洋空间规划中提出解决路径和措施。(3)充分考虑海洋空间的兼容性、立体性。近年来海上活动新形式和新业态层出不穷，增加了近海空间用海矛盾。但不同海上活动的用海方式对海洋空间需求并不一致，加之海洋天然的功能多宜性，使得用海活动之间存在空间兼容的可能，海洋空间规划不再局限于传统的单一用途、单一区面的“平面”管理。

三、实施兼容性与立体性用海管理

随着海洋开发活动和新需求的不断涌现，未来一个时期，“平面型、排他式”用海将逐步转向“立体型、兼容式”用海，新形势下的海洋空间规划将更多关注不同用海需求在同一海洋空间的优先权分配，这为海洋空间规划更加重视“兼容性问题”提出了要求。

第一，规划思维要由“增量思维”转向“存量思维”。

我国海洋空间开发利用面临资源环境承载能力接近底线、自然岸线保有率承压、生态空间严格管控等现实趋势，未来可供利用空间已十分有限，海洋空间再开发、再利用将成为常态甚至主流。因此，新形势下海洋空间规划的重点，将由过去的“开发新增空间满足用海需求”逐步转为“深度开发已利用空间统筹用海需求”，海洋空间规划将更多聚焦盘活存量、综合挖潜、优化布局等重要方面。

第二，用海布局要由“平面型、排他式”转向“立体型、兼容式”。

空间共用是存量时代海洋空间规划的基本趋势，要在有限的海洋空间寻求更多的综合化、立体化运用。要改进传统海洋功能区划单一用途划分的方式方法，引进陆域规划土地混合、兼容管理的理念，以复合型利用开拓海洋新空间。海洋空间“复合型”利用可从两方面加强：一是平面角度，树立海洋空间规划确立行业用海优先权而非唯一权的理念，在同一海洋空间，可在不影响主导功能和使用权属的前提下，准许附属功能进入；二是立体角度，探索海空、海面、水下、海底表层、海底底部等不同深度多层次海域确权及空间利用。四、推动海洋空间详细规划

在政府承担监督责任与特殊空间保护责任的基础上，市场成为配置海洋空间要素过程的决定性力量，这使“建设型”海洋空间规划面临很大不确定性。原海洋功能区划“功能分区+用途管制”的方式，难以满足提高空间效率、协调同一空间用海矛盾、加强生态保护等精细化要求，海洋功能区划已不完全适应海洋空间规划与用途管制需求。要在强化规划刚性的同时更加体现操作弹性，可借鉴新加坡“白色用地”(white land)规划理念，对拟集中式、立体化开发的复杂海域海岛区块，可在国土空间总体规划和海岸带规划中予以“留白”，通过多轮详细规划实现具体用海空间的精细化管控和引导，作为审批项目准入的依据。

但海洋详细规划不同于陆域详细规划，需分类差异化编制详细规划。不追求详细规划对海洋空间的全覆盖，确定需编制详细规划的几类区域。第一类是陆海一体化区域。要明确区域内空间布局，以及每一控制单元或地块的开发利用强度、用地用海性质等指标管控要求。第二类是海洋功能分区中确定为开发利用的区域，以及以保护为导向但有低强度利用或修复计划的区域。应明确基于海洋功能分区的用途分类，细化用海空间到小类，基于分区发展指引，作进一步的细化分区与精细化管控，明确用海活动空间控制和配套基础设施建设要求等。第三类是立体用海、兼容用海区域。要根据国土空间总体规划、海岸带规划与近期用海需求，按照兼容或立体用海的方式，分片依次编制详细规划。

五、探索深远海空间保护利用

随着近海空间利用趋于饱和、资源环境问题日益突出，走向深远海并利用专属经济区和大陆架空间是大势所趋。但目前尚未有适合于深远海项目的管理办法或覆盖“领海外”的海洋空间规划，亟须建立专属经济区和大陆架空间管理体系。在此过程中需重点明确三类利用导向：一是落实“保护优先”要求，在专属经济区和大陆架划定相关保护区域并明确空间管控措施。二是加快健全专属经济区和大陆架管理制度，明确其空间权属关系、管理方式、有偿使用要求等。三是协调并减少可能造成的用海矛盾，在加快深远海空间利用的同时应注重顾及其他国家合法活动。