李国强等：海洋资源确权登记制度的效力协调

登记的区分效力最终要落实在登记规范层面予以保障。单凭海域使用权登记不能兼顾整个海洋权利体系的概貌。在分散登记模式下，海洋资源确权登记的法律规范数量有限，对于登记过程中的主管机关、规范依据、正当程序、登记范围、簿页设计、权属证书等都是以各地实况为依据分别实施，并不统一。这种登记模式导致“有关制度设计着重于公法上的管理职能，而不是私法上的公示职能”。目前，海洋资源确权登记的相关规范有海洋资源单行法(《海域使用管理法》《渔业法》等)和《民法典》《自然资源统一确权登记暂行办法》《不动产登记暂行条例》及《不动产登记暂行条例实施细则》,多头规范且内容不一是出现登记效力冲突的根源，这对于自然资源确权登记的统一目标产生了阻抑作用。通过纵向的登记效力区分结合横向的用途功能区划，可以更好地整合现有登记规范，便于不同效力位阶、新旧程度、普特性质之间的登记规范有效衔接与互动，构建完整的海洋资源确权登记法律效力体系。

一、作为符合财产形态的海洋资源的特定化处理

1.海洋资源作为观念解释上可登记的财产类型

开发利用海洋资源的权利原则上是以行政主管机关审批的特定许可内容(特定海域的用途类型)为限确定的。例如，渔业权是针对海洋中的渔业生物资源进行养殖或捕捞的特定许可，海岛使用权指向海洋中岛屿部分的占有和使用的特定许可。根据《不动产登记暂行条例》第5条第7项及《不动产登记暂行条例实施细则》第七节海域使用权登记的规定，开发利用海洋资源权利的外观公示手段比照不动产登记予以处理。但是，物权客体必须遵循客体特定性的要求。显然，海洋资源并不符合上述要求，将其简单地比照不动产予以登记的做法似乎欠缺合理性。横向上，中国海洋资源参酌功能区划这一标尺，以行政审批为限确定海洋资源的使用内容，这种方式从逻辑根源上始终无法摆脱“许可”在平面方向上的物理限制，海域范围内空间立体交错使用的特定化问题无法得到有效纾解，导致客体边界界定不清、重复登记等问题屡见不鲜。海洋资源是一种复合形态的资源利益集合，唯有将其理解为抽象表达的具象存在，即实现观念上的客体特定化并予以公示，方能解释将其类推纳入不动产登记体系的合理性，同时澄清物理标准(四至范围界址)客观上无法将同一海域之上存在若干权利的现象解释清楚的问题。

2.识别标准

海洋资源作为可登记财产记入不动产登记簿，其登记基础并非是将之视为不动产，而是将之纳入可登记财产的识别标准。如果因循守旧制采取动产/不动产二分法的固有方式，很多权利将被排除在可登记财产的范围，其权利外观无法寻求登记公示制度的保护，从而克减涉海交易的安全性。出于对海洋资源特殊性的考量，如果采用物权客体观念特定化的方式，那么应设计一个适合登记制度特点的范围识别标准。具体的标准包括但不限于以下四条。

第一，与不动产具有法律关联性为必然标准。

纵观中国登记制度，“可登记财产权要么是不动产物权，要么是与不动产物权有法律关联的其他权利。”海洋资源与不动产的法律关联性是通过《自然资源统一确权登记暂行办法》建立起来的，包括海洋资源在内的大多数自然资源主要以不动产的形态出现，如土地、海域等，而登记制度主要是针对不动产这一客体类型设置的，所以也可以将海洋资源纳入不动产统一登记制度中。

第二，具备登记实益为本然标准。

登记实益意味着登记行为能够使得财产权利在法律意义上产生积极效用，不会发生不当限制交易的情况，也不会制造权利冲突等负面影响。中国海洋生态补偿主要针对过度捕捞的情形，因此在《渔业法》中明确禁止捕捞权的交易和转让，除此之外其他权利的转让不仅能产生一定的经济收益，而且对维护海洋经济秩序、明确海洋资源利用权属具有登记实益。

第三，拥有编制单位的自然情况为实然标准。

海洋资源以宗海为编制单位进行记载，但海水中的物质能量处于不断交替变化的过程中，无法使客体范围实现绝对特定。但是特定时空范围内海洋资源的自然状况可以实现相对特定化的认定。以渔业权中的捕捞为例，不同月份、不同海域有不同的休渔期、禁渔期和捕鱼期划分，将这些特殊情况详细记载到不动产登记簿中予以明示，根据地方实况立法或者出台政策文件予以规范，这就实现了特定时空范围内的客体相对特定化。

第四，具有法律提供规范支持的登记能力为应然标准。

这种登记能力体现在不动产登记簿页的位置上。登记行为是公法上的行政行为，实现的却是私法上的实体效果。行政机关代表国家意志通过法定程序确认海洋资源利用的权利主体行使权利的正当性。

3.具体形态

海洋资源的自然状况错综复杂，并非都是独立、有体的动产或不动产。不动产登记技术壁垒无法展现海洋资源利用的立体性及复合型的资源特点，只能在平面范围内进行四至界定，很难触及到海面及其上下空间、物质和能量等其他环境要素。这些问题构成了对可登记财产权利形态的突破和挑战。

第一，部分海洋资源存在不动产形态。

如海域、无居民海岛、海上建筑物和构筑物等都可以从立法上解释为不动产形态。以这些不动产形态的海洋资源为载体的权利在不动产登记簿构制中应当有相应的簿页位置记载权利内容，除法定登记事项外还需当事人约定来完善相应的使用目的和方法。特别说明的是，无居民海岛及海上建筑物和构筑物因为依托海水而存在，应当属于海洋资源的一部分，为避免重复登记无需在土地登记簿册记载，按照海洋登记的相关规定处理即可。

第二，部分海洋资源表现为(特殊)动产形态。

如渔业权中的海洋生物，但基于渔业权作为用益物权的属性，除捕捞权禁止转让外，养殖权等权利变动需进行登记，也是登记生效主义。浮动式海上风电装置、光伏装置、钻井平台、深海养殖装置等属于特殊动产。根据《民法典》第225条的规定，特殊动产采用登记采对抗主义。无论是移动装置还是船舶都是人为建造的产物，可与海洋随时分离而独立存在，因此不建议将其纳入海洋资源的范畴进行登记。另外，固定式海上风电装置、海洋钻井平台等属于新型不动产，因其不可随意与海洋分离而形成较强的依附关系，可以视为海洋资源的一部分，采登记生效主义。

第三，部分海洋资源以债权利益的形态呈现。

主要是与海洋资源利用相关的债权，如在海洋资源之上建立租赁关系、进行排污权交易等。这些债的利益形态与权利的权能、特征、性质相关。海洋资源权利的充分实现受制于这些关联债权的影响。在许可加合同的模式中，“基于合同的订立和履行在特许人与被特许人之间产生法律关系。”当事人之间的约定决定了海洋资源具体的使用、收益内容，不仅制约着海洋资源利用的范围，也改变了传统用益物权的通常特性。可以说，在不动产、动产客体形态之外的相关权利及其利益，可以由海洋资源的债权利益形态悉数尽收，起到一个兜底登记的作用。

二、不动产登记制度的调适

中国不动产登记簿以宗海为单位对海洋资源的利用登记进行编制。这种编制方式难以满足跨越不同宗海却具有一体性的海洋资源的实际需求。可登记的海洋资源无疑已超出现有不动产登记簿的承载力，有必要对其作出调适。

1.不动产登记簿页的调整

第一，编制方式的因应。

现有不动产登记簿主要以海域使用权的登记为主，其他利用海洋资源的权利在簿页编排中未见踪影，这是由于海域使用权与其他权利关系构造不明确。实际上，“海域使用权与渔业、矿业、取水等权利既非针对同一物，又在其权利性质上存在本质区别，因此二者间不存在实质上的矛盾或冲突。”渔业权、矿业权等权利实质为行业特许权利，如果其权利行使涉及到海洋资源的利用，还需要以取得海域使用权为前提，海域使用权与其他不同种类的海洋资源权利是载体(准入)与运转体(使用)的关系。通常情况下海域使用权与其他权利的冲突表现为两类：一是在先权利的效力确认，二是权利分配关系。应对上述问题，有学者提出显性和隐性两种调整方案。显性方案是直接增设自然空间登记簿，将其他利用海洋资源的权利纳入该登记簿册记载范围，使得不同权利之间边界更为明确。隐性方案是保持既有编制方式，在相互关联的不同登记簿之间建立信息共享的联结。两种方案均有不可避免的问题。笔者认为，可以在保持既有不动产登记簿编制方式的基础上，对单一的海域使用权簿页进行内容调整，以“权利分解”方法将其他海洋资源纳入编制范畴来纠偏补弊。

第二，权利分解式的编制。

海域使用权的客体范围很难涵括整个海洋资源的利用客体，但是在不动产登记簿页的编制中只有海域使用权一项涉海权利的登记凭据。如果将海域使用权簿页分栏中增添“其他海洋资源”的内容，将其他权利分解为“海域使用权+其他自然资源使用权的方式”予以登记并注明权利分解的情况，权利仍然受原来的自然资源相关单行法调整。例如，“对渔业权进行分解，将其中的养殖权并入海域使用权，将捕捞权归入自然资源使用权。”再如，海上建筑物、构筑物涉及到海洋资源利用的部分，在以取得海域使用权为前提的情况下，将其分解为海域使用权与不动产物权分别予以登记，并注明权利分解的情况。这样可以扩大宗海在海洋资源确权登记编制单位中的范围，从而实质上解决编制方式局限性的问题。另外，也要做到与其他登记系统的数据交换共享。电子介质具有快速便捷的信息搜寻功能，海洋登记系统的电子化改革可以把不同登记簿中与该片海域相关的财产登记进行关联，快速掌握海上、海面、海水、海底立体空间分布的海洋权利存在状况，并有效促进登记制度统一化进程。

2.登记类型扩容：增设预告登记与异议登记

已经废止的《海域使用权登记办法》(2002年)第2条规定了海洋资源确权登记的三种类型：初始登记、变更登记与注销登记，这三种登记贯穿了海洋资源利用的全过程。《民法典》物权编中确立了完整的登记类型，除前述三种还包括预告登记与异议登记。在实际开发利用海洋资源的过程中，应当扩充登记类型来保证抵押、租赁等转让更为顺畅。

第一，预告登记。

预告登记是为确保海洋市场交易中债权的实现、保障将来实现物权等目的，按照约定向登记机构申请办理的预先登记。预告登记可以在当事人所期待的不动产物权变动所需要的条件缺乏或者尚未成就时，保护其取得未来的物权请求权。这种将来发生的权利变动保护登记在海洋资源开发利用中十分常见。例如，当事人之间订立了一份附期限的海域使用权转让合同，其中A先支付部分价款，半年后B将转让该片海域使用权限并办理相关登记手续，那么如何保证B将海域使用权顺利转让并登记于A名下?如果仅仅诉诸于违约责任救济，只能是一种事后补偿，而且补偿数额取决于违约时责任承担方所拥有的财产数量，A的预期海域使用权不能得到完整保护。若想买受人A的权利圆满实现，就需要在海域使用权转让合同履行时，让B仍然享有该海域使用权，但对B的处分权进行限制，这就需要借助预告登记制度。在海域使用权登记中增加预告登记，预防在海洋资源开发利用中权利变动存在时间差的情况下，合同一方当事人利用时间缺口损害另一方当事人海洋权益的行为，从而确保海洋市场交易安全。

第二，异议登记。

《民法典》第220条以及《不动产登记暂行条例实施细则》第五章第二节专门规定了异议登记制度。按照物权法关于不动产物权登记时登记机关的审查标准推断，海域使用权登记机关对当事人提供的登记材料的审查，也只能是形式审查。“登记机关没有权利审查发生物权变动的登记是已经完成的不动产物权登记，即现实物权变动的合同基础行为的效力。”因此，很有可能出现登记的权利与事实上的权利不符的情况。在明辨真实权利之前要经过漫长的查验和确认过程，登记权利人与真实权利人之间的争议很难迅速解决，此时有必要引入异议登记作为缓冲，临时保护真实权利人的海洋权益。在权利变动过程中，除设立需要经过审批，其他变动都是以“合同+登记”的形式发生的。这种模式的弊端在于合同行为与登记行为出现不同步时，如在已办理变更登记的海域使用权又出现海域使用合同无效、撤销、解除等情况时，转让人很难追回权利。通过异议登记，可以起到限制现时海洋资源确权登记权利人的处分权限效果，从而在登记程序和真实权利之间建立起相对公平的联系。

三、自然资源统一确权登记制度的订正

2019年自然资源部等五部委联合印发《自然资源统一确权登记暂行办法》。自然资源确权登记源于不动产登记，但其本质上并非完全是不动产登记，在海洋资源利用层面，还需要进一步理顺自然资源确权登记与不动产登记的关系，从而作好二者之间的衔接与配合，实现两套登记体系“殊途同归”的一体化登记效果。

1.海洋资源确权登记与不动产登记的关系——求同存异

海洋资源的确权登记源于不动产登记，与不动产登记存在求同存异的关系。依循《民法典》第209条第2款的规定，自然资源的国家所有权属于豁免登记，其并非不许登记或不能登记的财产。在自然资源统一确权登记的制度背景下，行使海洋资源所有权的范围、资源资产委托代理的权责均需通过自然资源确权登记来明晰，借助登记手段强化外观公示效果。自然资源与一般不动产登记两套登记系统的目标功能、程序内容、运行规则等都存在“相异之处”,但并不影响二者“求同”的可能。

2.建立“共同但有区分”的登记配合机制

若将海洋资源确权登记视为不动产登记的特殊情况处理，二者使用“共同但有区分”的登记标准，可以探索构建一个相对统一的登记体系，从而避免出现确权登记内容上的冲突。

第一，赋予各类海洋资源同等的登记能力。《不动产登记暂行条例》已将海域使用权列入可登记事项，国家海洋资源所有权是以整个海洋为基础设立的，各种形态的海洋资源是一体化的权利客体。由此可以推论，该条例同时赋予了其他海洋资源同样的登记能力。

第二，随着资源客体的复合性利用加深，宗海作为登记单元维度单一，相应的登记单元划分需要作出新的调整。海洋资源是空间立体分层使用的，同时在海洋资源权利变动中很多资源都是随海水水体共同运动变化的。因此，海洋资源确权登记要以海水空间为依托，根据空间的审批使用范围来划定登记范围，而不是以自然形成的范围来划定。在自然资源登记与不动产登记之间增设海洋资源管理配号，在用海审批和生成不动产单元号之间通过设置海域管理配号作为中介进行信息过渡，与不动产登记在单元划分上的编号接轨，形成一致的编号体系，从而实现海洋管理部门和不动产登记机构的联动登记，达成自然资源部门不动产登记与海域使用权审批管理的有效衔接。

第三，分工负责、各司其职。由于海洋资源权利清单与委托代理机制尚未建立，依职权开展调查登记难以确定海域范围，容易形成权责不对等。因此，有必要根据各地实践出台相应的海洋资源权利清单，并且明确授权委托代理机制进行试点。登记机关负责核实登记单元内相关海洋资源的自然情况是否属实。至于登记审核，《自然资源统一确权登记暂行办法》《自然资源确权登记操作指南(试行)》中规定了自然资源相关部门与登记机关“会同”审核的方法。海洋资源确权由海洋行政主管部门负责，登记审核由登记机关负责，容易导致重复审核的操作发生。为避免重复审核，以海洋行政主管部门审核为主，并征求登记机关意见即可。