我国海洋自然保护地管控的现状与问题：海洋自然保护地管控与国土空间规划脱节；海洋自然保护地管控质量有待进一步提高；陆海统筹战略有待落实，管控方式亟待变革；海洋特别保护区制度定位不明；“三区”划分方式作为海洋自然保护地的分区管控依据并不科学。
前述问题反映于实践中，集中体现为海洋自然保护地分类分区管控失范。有鉴于此，我国海洋自然保护地建设的重点之一就是改革其分类分区管控。《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》中要求“因地制宜、梯次推进美丽中国建设全域覆盖”,政策用语也为我国海洋自然保护地分类分区管控明确了改革方向，即“分类施策，分区治理，精细化建设”。
“法之理在法外”。法律作为一种社会、政治和文化现象，具有非常强的历史性、政治性和社会性。法律通过规则向外无限延伸，表现出其与文化和社会互动的“活法”(living law)样态。要洞察法律演进的方向，需要理解其所涉的背景学科、社会变迁，到法外去寻找理论支撑，通过“法外之理”来证成“法内之理”。海洋自然保护地建设是一项依托多学科的综合性事业，欲从法治建设层面把握我国海洋自然保护地分类分区管控的改革方向，需要理解海洋自然保护地分类分区管控与国土空间规划、陆海统筹区域联动治理、精细化建设的逻辑联系。
一、国土空间规划：为海洋自然保护地分类分区勾勒蓝图
环境法治，规划先行。依据国土空间规划，编制自然保护地规划，明确自然保护地发展目标、规模和划定区域，将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域规划为重要的海洋生态空间，纳入自然保护地体系，落实国家发展规划提出的国土空间开发保护要求。此外，要将生态功能重要、生态环境敏感脆弱以及其他有必要严格保护的各类自然保护地纳入生态保护红线管控范围。自然保护地勘界立标，并与生态保护红线衔接，制定自然保护地内建设项目负面清单。为此，制定自然保护地范围和区划调整办法，依法依规开展调整工作；制定自然保护地边界勘定方案、确认程序和标识系统，开展自然保护地勘界定标工作并建立矢量数据库，与生态保护红线衔接，在重要地段、重要部位设立界桩和标识牌。
自然保护地规划的专业性特点突出，具体分为国家公园规划、自然保护区规划、自然公园规划等，针对性强、技术规范多，不过，各类自然保护地规划都要符合国家层面的国土空间规划以及建设以国家公园为主体的自然保护地体系规划的要求。可见，为各类自然保护地作规划并非各行其是，而是以符合国土空间规划为前提，明确“生态用地”的范围以及土地用途管制，确定自然保护地边界以及国土空间用途管制正负清单，使得统筹全局的国土空间规划得以在自然保护地建设中顺利落地。
从国土空间规划到自然保护地规划，再到海洋自然保护地的分类，以及某一海洋自然保护地的分区，这是将空间规划的原理、技术与经验落实于海洋自然保护地建设中的过程。国土空间规划不仅是“一张蓝图画到底”,而且覆盖国家领土全域空间，是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、海洋功能区划等空间规划融合统一后形成的全新空间规划，在国家规划体系中居于基础地位。海洋自然保护地虽然有自身的特点，但是，其建设基于国土空间规划，地位从属于新时代的自然保护地体系，分类分区亦应当与一般自然保护地保持一致，而不宜特立独行地突出“海洋特别保护区”及其内部分区。国土空间规划的编制是专业性强的科学工作，不应迁就于管理体制或实际受到人为因素的影响，这也是环境法治推崇的“规划先行”原则的题中应有之义。法治社会中，国土空间规划的立项、审查、审批依据国家自然资源部出台的若干重要政策和技术文件，相关管理部门以之开展保护地管控，推动国土空间规划法治化。国土空间规划为海洋自然保护地设定分类分区方案，而海洋自然保护地分类分区管控正是国土空间规划法治化的体现。
二、陆海统筹区域联动治理：海洋自然保护地分类分区管控的动态机制
基于陆海统筹战略完善对海洋自然保护地的科学管控，需要确立陆海统筹区域联动治理机制，尤其重视处于陆海过渡地带的海岸带生态系统规划与治理。
陆海统筹与海岸带环境治理具有密切的关联性，其落实区域为陆域和海域相互作用的过渡区域与叠合区域，主要指海岸带、半岛、滨海湿地以及海岸型自然保护地等。在我国，“陆海统筹”概念源于“海陆一体化”,发展于“海陆统筹”,最终上升为国家意志，成为我国指导沿海区域经济社会发展、提高海岸带综合管理能力的重要战略。随着社会和法律实践的发展，“陆海统筹”已从一种理论设想逐步转变为政策术语、法律术语，发展为全面贯通海岸带建设的法治原则，并存在一系列制度予以支撑，凸显“陆海统筹”运行机制的重点在于区域联动治理。
国外同时兼顾陆地和海洋的管理方式最早出现在20世纪90年代兴起的海岸带综合管理(ICZM)研究中。联合国2001年6月开展的千年生态系统评估项目对海岸带作出定义。实际工作中通常根据治理目标来确定海岸带的范围，既可以超越地方行政辖区的界限而开展海岸带区域联动治理，又可以根据开展管控工作的实际状况而确定必要的分区，这就为把握陆海统筹区域联动治理与生态环境分区分类管控策略的辩证统一关系提供了现实操作的方案。区域治理(Regional Governance)是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。陆海统筹区域联动治理，实质是跨界(域)治理(Trans-border Governance)。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)明确要求：遵循海洋(海岸带)生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则，遵从保护面积、保护强度、保护性质不变的总体要求，整合各类海洋自然保护地；合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，归并优化相邻自然保护地，按照同级别保护强度优先、低级别服从高级别的原则进行整合，做到一个保护地、一套机构、一块牌子，实现对海洋生态系统的整体保护。
海洋自然保护地分类分区管控是基于陆海统筹区域联动治理的科学管控，其将位于海洋(包括海岸带)的自然保护地视为完整的生态系统，以区域治理的视角看待兼涉陆域、海域的自然保护地，基于海洋自然保护地的设立目标确定其全域覆盖的生态环境分类分区管控。新时代我国海洋自然保护地分类分区管控改革以生态系统治理为引领，坚持陆海统筹、河海联动，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，已从观念发展为实践。2018年，国务院机构改革中不仅组建了陆海统筹、协同共治的环境监管机构，还组建成立了国家林业与草原局，全面管理陆地、海洋的自然保护地，改变了过去海洋及海岸带自然保护区分属不同部门管理的情形，并在新一轮改革中推动建立统一的自然保护地体系。各地、各种类型的自然保护区中存在“森林、草原、湿地”以及海洋等不同类型的生态系统，甚至一个自然保护区中也不乏存在两个或两个以上的生态系统的情况，如黄河三角洲国家级自然保护区、河北昌黎黄金海岸国家级自然保护区就因兼跨海陆而涵盖近海生态系统和陆上林区生态系统，保护区的生态环境监督管理工作复杂、多元。由自然保护区主管机构之外的生态环境保护部门主要负责各种类型生态系统的环境治理，既发挥其业务优势，也可以对自然保护区主管机构(林业与草原行政部门)的工作形成必要的行政监督。自然保护区的常驻办公机构(自然保护区管理委员会)由林业与草原行政部门设置并领导，应当做好驻地机构对自然保护区生态环境的日常监管工作，并注重其与专司生态环境治理的行政部门的业务合作。
三、精细化建设：海洋自然保护地分类分区管控的目标
相比内陆的自然保护地，海洋自然保护地往往面积更大，范围更广，包括具有复杂生态系统的海岸自然保护地，客观上要求在整体保护海洋自然保护地时重视其分类分区，实行差别化管控。这正是《指导意见》第十四项的要求。海洋自然保护地的分类分区从宏观和微观两个方面为差别化管控作出安排，前述顶层设计的文件中则为差别化管控确立了“精细化建设”的目标。
首先，《指导意见》要求科学划定自然保护地类型，制定自然保护地分类划定标准，对现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、海洋公园、湿地公园、水产种质资源保护区等各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，依据管理目标与效能，并借鉴国际经验，将自然保护地按生态价值和保护强度高低依次分为国家公园、自然保护区、自然公园；并且强调，各地区各部门不得自行设立新的自然保护地类型。分类施策，旨在使管控对策符合自然生态系统的原真性、整体性、系统性及其内在规律，这是科学的国土空间规划、陆海统筹区域联动治理对自然保护地管控提出的要求。
其次，依据生态系统弹性理论，不仅强调要从生态系统整体出发进行宏观类型的分类，还关注生态系统本身的发展规律，主张基于生态系统弹性规律形成科学的分区规划。根据生态系统本身的特点确立评价指标以及评价影响因子，据此划定不同的分类分区、管控分区和功能分区。国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动，自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。以保护为前提，在自然保护地的一般控制区可以划定适当区域开展生态教育、自然体验、生态旅游等活动，构建高品质、多样化的生态产品体系。在近五年的改革实践中，海洋自然保护地的分区管控逐步落实。2023年12月27日发布的《中共中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》强调生态环境分区分类管控策略，要求落实主体功能区战略，衔接国土空间规划和用途管制，完善生态环境分区管控方案，建立从问题识别到解决方案的分区分类管控策略。利用生态环境分区管控成果，服务国家和地方重大发展战略实施，科学指导各类开发保护建设活动，当然也包括海洋自然保护地建设。
最后，海洋自然保护地分类分区的差别化管控是实现精细化建设的必要安排。设立自然保护地，是全球通行的保护海洋生态敏感区、重要海洋生态系统的方案。不过，自然保护地建设方案需要因地制宜，根据各级各类海洋自然保护地的具体情况实行差别化管控，避免“一刀切”的做法或人为干预、介入。精细化建设要求充分考量每个海洋自然保护地的具体状况，定制具有针对性的建设方案。作为改革方向，精细化建设的实现路径是差别化管控，针对我国海洋自然保护地而言，要做好分类分区管控，落实分类施策、分区治理。精细化建设将使各级各类自然保护地的建设方案发挥最大效用，而海洋自然保护地分类分区的差别化管控是不可或缺的手段。
管控概念的内涵中已有差别化管控的内容，向海洋自然保护地的宏观分类方法与内部分区方法提出了要求。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《指导意见》首先着眼于内部关系，将整合优化现有各类自然保护地、构建新型分类体系作为改革的基本原则，要求建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系。生态环境部起草的《生态环境分区管控管理暂行规定(征求意见稿)》中，将生态环境管控单元划分为优先保护、重点管控、一般管控三类，并且将生态保护红线、自然保护地、饮用水水源保护区、环境空气一类功能区以及其他法律、法规确定需要开展生态环境保护的区域划入优先保护单元。改革中根据各类自然保护地功能定位，合理分区，实行差别化管控；通过开展分类施策、分区治理，为实现海洋自然保护地的精细化建设做好准备。
精细化建设要求归并优化相邻自然保护地。制定自然保护地整合优化办法，明确整合归并规则，严格报批程序。对同一自然地理单元内相邻、相连的各类自然保护地，打破因行政区划、资源分类造成的条块割裂局面，按照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则进行合并重组，合理确定归并后的自然保护地类型和功能定位，优化边界范围和功能分区，被归并的自然保护地名称和机构不再保留，以解决保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，实现对自然生态系统的整体保护。同时考虑保护和恢复关键物种及其栖息地，重点明确禁止、限制类的开发建设活动。
海洋自然保护地精细化建设的任务明确了建立统一、规范、高效的管理体制的改革方向，为之要理顺现有各类自然保护地管理职能，提出自然保护地设立、晋(降)级、调整和退出规则，制定自然保护地政策、制度和标准规范，实行全过程统一管理。建立统一调查监测体系，建设智慧自然保护地，制定以生态资产和生态服务价值为核心的考核评估指标体系和办法。
综上，通过阐析海洋自然保护地分类分区管控与国土空间规划、陆海统筹区域联动治理、精细化建设的逻辑联系，可知海洋自然保护地分类分区管控既有空间规划的自然科学依据，又有区域治理的社会科学依据，且与精细化建设之间具有手段与目的的关系。这为我们把握海洋自然保护地分类分区管控改革的方向夯实了理论之基，析解了政策文件表述的深层涵义与意旨，明确了改革的方向与路径。
文章来源：节选自《论海洋自然保护地分类分区管控的中国方案》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2024年第5期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：梅宏，中国海洋大学法学院教授
