新污染物是指排放到环境中的具有生物毒性、环境持久性、生物累积性等特征，对生态环境或者人体健康存在较大风险，但尚未纳入管理或者现有管理措施不足的有毒有害化学物质。“十四五”规划提出要重视新污染物治理，健全有毒有害化学物质环境风险管理体制。2022年5月国务院办公厅印发的《新污染物治理行动方案》强调对于新污染物治理要加强法律法规制度建设。《中华人民共和国海洋环境保护法》（下称《海洋环境保护法》）中关于有毒有害物质的管理规定为新污染物海洋环境风险管控奠定了法律基础，但仍存在不足。随着我国《美丽海湾建设提升行动方案》和《重点海域综合治理攻坚战行动方案》的出台及实施，新污染物海洋环境风险管控也亟须加强制度建设。
一、构建海洋新污染物优先管控名录
在海洋环境保护领域中，可以以《重点管控新污染物清单（2023年版）》为指导，通过海洋环境监测，评估其风险等级，以明确需要优先管控的海洋新污染物名录。在构建海洋新污染物优先管控名录时还需注意以下几点。
首先，明确海洋有毒有害物质的定义。美国《清洁水法》规定，禁止向国家水域、海岸线和相邻海域排放石油和其他危险物质，同时授权美国环保署定义“危险物质”，要包括那些“对公众健康或福祉（包括海洋资源）呈现出危机的重大危险”的物质。我国《海洋环境保护法》中规定了有毒有害物质禁限排制度，但并没有明确界定这些有毒有害物质。对此，建议在《海洋环境保护法》第120条中增加有毒有害物质的含义。在修改《海洋环境保护法》时机不成熟的情况下，可以借鉴美国经验，先由海洋环境监管部门界定海洋有毒有害物质。对于符合有毒有害物质的定义、但并未被列入清单中的物质，如其风险等级达到海洋环境风险管控实际需求，也可纳入海洋新污染物优先管控名录中。
其次，动态调整海洋新污染物优先管控名录。新污染物风险具有隐蔽性，目前还有尚未被发现的污染物，未来需管控的新污染物可能还会增加，所以海洋新污染物优先管控名录应当根据监测情况动态调整。新污染物不同于常规污染物，在动态调整海洋新污染物优先管控名录时，需以新污染物的特殊属性为考虑因素，包括污染物的毒性、环境持久性、生物累积性、降解性、对人类及海洋生物危害的严重性等。
最后，可以设置海洋新污染物备选名录。对于经监测评估后，风险等级不高的新污染物，可以先将其纳入备选名录，列为需重点监测的污染物。根据实时监测情况，若后续经评估，风险等级达到一定标准，则参考调整海洋新污染物优先管控名录的因素，将其纳入海洋新污染物优先管控名录中。
二、完善海洋新污染物排放标准和排放许可制度
严格的排放标准和许可制度可实现对海洋环境的风险管控。直接向海洋排放工业废水及医疗污水的海岸工程和海洋工程单位、城镇污水集中处理设施的运营单位及其他企业事业单位和生产经营者必须采取污染防控措施，须将其废水中的优先管控新污染物削减到对其排放所要求的限量水平，即允许排放的最大剂量或浓度，这些需要通过海洋环境质量标准或新污染物排放标准予以规定。确定上述限量水平的可选方法有以技术为基础的标准、以水质为基础的标准、以健康为基础的标准。美国《清洁水法》中最主要的方法是以技术为基础的标准，其要求废水排放者通过使用可用处理技术，将其有毒污染物排放削减到可能的水平。当这些技术基础标准没有充分削减有毒污染物时，就会适用以水质为基础的标准，而以健康为基础的标准关注的是与特定有毒物质相关的人类健康风险。针对我国新污染物海洋环境风险管控工作起步阶段的实际情况，可以先适用以技术为基础的标准。借鉴美国经验，对不同的有毒污染物和不同的行业，首先确定削减这些污染物的最佳可用技术；再要求排放该污染物的单位或经营者使用最佳可用技术，将污染物削减到限量水平；然后完善新污染物排放许可制度，通过许可证的方式要求这些排污者执行排污许可证关于该新污染物的种类、浓度、排放量、排放方式、排放去向和自行监测等要求。
三、完善海洋新污染物监测制度
海洋环境监测通过对反映海洋环境质量的指标进行监视和测定，以确定海洋环境污染状况和环境质量的高低，是一种以科学技术为支撑的海洋环境保护手段。对海洋新污染物的风险识别、科学评估和精准管控等都有赖于海洋环境监测数据，因此，有必要进一步完善海洋新污染物监测制度。
第一，完善海洋新污染物监测的技术标准。我国有关海洋常规污染物监测的技术标准已较完善，但由于新污染物的危害机理、在环境中迁移转化和归趋过程等相对复杂，还需要完善海洋新污染物监测的相关技术标准。对此，可以设置海洋新污染物监测试点，通过对试点海域的监测考察，逐步确定海洋新污染物的监测方法、频率和标准等，并定期进行评估和校正。
第二，鼓励、支持海洋新污染物监测技术的研发。《海洋环境保护法》第10条规定了国家鼓励、支持海洋环境保护科学技术研究、开发和应用。一方面由于海洋常规污染物的监测方法难以应对新污染物的挑战，亟须新技术的研发；另一方面，随着海洋环境监测技术的不断发展以及对环境和健康风险认识的不断深入，可被识别出的新污染物可能还会增加。因此，在完善海洋新污染物监测制度时，采取措施鼓励和支持海洋新污染物监测技术的研发尤为重要。
第三，划定海洋新污染物重点监测海域。将排放优先管控海洋新污染物的单位列为重点监管单位，要求这些单位制定、实施自行监测方案，并将监测数据报海洋监管部门。海洋环境监管部门应定期组织对入海排污口周边海域、重点入海口周边海域、海洋新污染物重点监管单位周边海域等进行监测。
四、加强有毒有害物质突发性释放风险管理
海洋油气资源开发、船舶碰撞等污染事件造成的有毒有害物质突发性释放也是新污染物污染海洋环境的潜在来源之一。在“埃克森·瓦尔迪兹”溢油事故之后，美国在监管溢油和危险物质向水域排放方面开始注重《清洁水法》与《1990年油污法》的共同运行。我国《海洋环境保护法》第28条、第70条等也规定了有关溢油等污染事件的预防和应急处置制度。但面对新污染物污染海洋环境的风险，还需进一步完善有毒有害物质突发性释放的风险管理制度。
其一，由海洋环境监管部门根据海洋油气资源开发、船舶碰撞等易释放有毒有害危险物质的实际情况，列出需要进行突发性释放风险管理的危险物质清单。这一危险物质清单一部分可能来源于海洋新污染物优先管控名录，还可以根据严重的急性健康影响、突发性释放的可能性等因素确定需要进行突发性释放风险管理的其他危险物质。其二，对于已经发生的突发性释放，需要关注如何避免损害进一步扩大，将其对海洋环境和人类健康的危害降至最小。可能发生海洋突发环境事件的单位以及法律要求需要制订溢油等污染事件应急预案的部门应将有毒有害物质的突发性释放、风险管理和应急响应计划等纳入应急机制建设。
文章来源：节选自《新污染物海洋环境风险管控制度研究》，原刊于《世界海运》2024年第11期
作者：凌欣，系山东科技大学文法学院副教授；李萍萍，系山东科技大学文法学院硕士
