通过上文对北方航道利用中的海洋环境保护与航行安全保障法律规制的梳理发现,针对北方航道利用中的航行安全保障问题，俄罗斯国内存在与国际法不同的国内法。俄罗斯的上述国内法之要求高于国际法是因为俄罗斯对《公约》第234条进行了扩大解释，其认为北方航道利用的航行安全保障与海洋环境保护之间具有密不可分的联系。不过这显然并不意味着俄罗斯能够不加限制地利用这一联系对任何北方航道利用的航行安全保障问题加以规制,否则将影响北方航道利用的环境与安全法律规制中“海洋环境保护一航行安全保障”的协调。为此,研究将对北方航道利用环境与安全法律规制进行协调性评估。下文研究首先从国际层面评估《极地规则》与北方航道利用航行安全保障相关的法律规制是否顾及“海洋环境保护一航行安全保障”的协调。其次，研究从国内层面评估俄罗斯《北方航道水域航行规则》与北方航道利用航行安全保障相关的法律规制是否顾及“海洋环境保护一航行安全保障”的协调。对于评估发现的问题，研究将进行法理层面的释读。
3.1国际层面北方航道利用的环境与安全法律规制协调之检视
鉴于《公约》被国际社会广泛认为是构成规制绝大部分海洋活动的法律框架，国际层面北方航道利用环境与安全法律规制协调之评估有必要从《公约》着手。研究将通过对《公约》的条款解释探求北方航道利用的航行安全保障法律规制与海洋环境保护法律规制关系协调的应然状态。这一应然状态是检视国际层面《极地规则》与国内层面俄罗斯《北方航道水域航行规则》关涉北方航道利用航行安全保障的法律规制是否顾及“海洋环境保护-航行安全保障”协调的重要参照。
(1)北方航道利用的环境与安全法律规制协调之应然状态
检视国际层面北方航道利用的环境与安全法律规制协调，首先就需要寻求用于检视该协调问题的标准，因此本研究将着手探析北方航道利用的环境与安全法律规制协调之应然状态。根据《维也纳条约法公约》第31条有关条约解释的一般通则,条约应依其用语按其上下文并参照条约之目的及宗旨所具有之通常意义进行善意解释。这一通则要求在解释约文时应将约文置于上下文联系中，使约文的解释既符合条约整体的目的和宗旨，又符合一般理解，达到“理性/合理”。首先，对《公约》有关界定应对来自船只的污染所采取措施范围的第194条3(b)款进行解释。《公约》第194条3(b)款提及,为了应对来自船只的污染所采取的措施应特别考虑到“为了防止意外事件和处理紧急情况，保证海上操作安全”。根据作为该条款上下文的《公约》第194条第3(c)款与3(d)款,可知无论是应对来自船只的污染，还是应对来自在用于勘探或开发海床和底土的自然资源的设施装置的污染，抑或是应对来自在海洋环境内操作的其他设施和装置的污染，海上操作安全都是保护海洋环境所不可或缺的重点考虑内容。因此可知,将海上操作安全纳入海洋环境保护问题是《公约》通常情况下的一般做法。这一条款的设计将关涉北方航道利用航行安全保障的海上操作安全纳入应对来自船只的污染措施所考虑的范围内，体现出《公约》第194条3(b)款已经考虑到了“海洋环境保护-航行安全保障”的内在联系，有助于实现防止因航行安全事故造成大规模漏油等海洋环境污染,实现《公约》序言中提及的保护和保全海洋环境这一目标和宗旨。由于《公约》序言同样将便利国际交通作为《公约》的目的和宗旨，因此，对航道利用的航行安全保障进行法律规制是保护海洋环境不可或缺的一方面，但只是诸多方面之一。便利国际交通旨在妥为顾及所有国家主权，为海洋建立一种法律秩序的过程中，须关注国际交通的便利性。沿海国在行使《公约》赋予的权利时，不得违法妨碍海上交通的顺畅，并提供各种便利。为了贯彻这一目的和宗旨，作为《公约》第194条3(b)款下文的第194条4款对各国采取措施防止、减少或控制海洋环境污染的行为进行了限制，要求各国的相关行为不应对其他国家依照本公约行使其权利并履行其义务所进行的活动有不当的干扰。为此，各国对航道利用航行安全保障进行法律规制不能脱离保护海洋环境的目的，也不能滥用这一目的。
其次，研究将解释《公约》第234条，该条涉及防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染。《公约》第234条意识到冰封区域的恶劣环境将“对航行造成障碍或
特别危险”，暗含着为了防止、减少和控制船只在专属经济区范围内冰封区域对海洋的污染，有必要考虑控制冰封区域对航行所造成的障碍或特别危险。结合《公约》上下文对这一潜在解释进行验证,研究发现《公约》在考虑航道利用的海洋环境保护问题时，通常将航道利用的航行安全保障问题一并考虑，前述有关《公约》第194条3(b)-(d)款的解析已经对此进行了论证。《公约》第234条的设计将航道利用航行安全保障相关的航行障碍或特别危险纳入保护和保全冰封区域环境措施所考虑的范围内，体现出该条已经考虑到了“海洋环境保护一航行安全保障”的内在联系，有助于实现防止因航行安全事故造成冰封区域生态平衡的破坏或无可挽救的扰乱,实现《公约》序言中提及的保护和保全海洋环境的目标和宗旨。由于便利国际交通也是《公约》的目的和宗旨，因此上述内在联系背后应体现出两对基本关系之间的合理妥协,即为了海洋环境保护而对航道利用的航行安全保障进行特别法律规制,与开放航道从而促进国际交通之间的合理妥协。为了贯彻这一目的和宗旨,《公约》第234条进一步对专属经济区内存在冰封区域的沿海国对航道利用的航行安全保障进行特别法律规制提出了“适当顾及航行”的要求。“适当顾及航行”是专属经济区内存在冰封区域的沿海国所须遵守的其有关《公约》专属经济区的义务之一，要求《公约》缔约方在行使海洋权利或自由时须顾及到其它缔约方的利益,将自身权利或自由与其它缔约方的利益或自由进行适当平衡。依据2015年国际海洋法法庭第21号咨询意见案，这种“适当顾及航行”仅停留在沿海国作出适当顾及航行的行为上,而不以是否产生适当顾及航行的结果为判断标准。
(2)《极地规则》有关北方航道利用的环境与安全法律规制协调之检视
通过对《公约》第194条3(b)款与第234条的分析,研究发现北方航道利用环境与安全法律规制协调的应然状态包括海洋环境保护规制对航道利用航行安全保障的情况纳入,以及防止海洋环境保护目的滥用这两大关键方面。研究将根据这一应然要求检视《极地规则》在对北方航道利用的海洋环境保护与航行安全保障进行法律规制时是否充分考虑到上述两大关键方面。
在对《极地规则》进行有关北方航道利用的海洋环境保护与航行安全保障法律规制协调的检视之前，有必要先行核验《极地规则》是否具有规制海洋环境保护与航行安全保障问题的《公约》授权。根据《公约》第211条,各国应通过主管国际组织或一般外交会议采取行动,制订国际规则和标准，以防止、减少和控制船只对海洋环境的污染。此处的“主管国际组织”(the competent international organization)使用了单数形式。根据《公约》公报有关“主管国际组织”的指示性说明，此处的“主管国际组织”即国际海事组织。可见国际海事组织被《公约》第211条授权制定与航行船舶海洋环境保护有关的国际规则和标准。根据《公约》第94条,船旗国应采取措施确保悬挂该国旗帜的船舶的海上安全，相关措施须遵守一般接受的国际规章，即《极地规则》有关航道利用航行安全保障的规定。虽然《公约》并未具体说明“一般接受的国际规章”的制定主体,但通常认为涉及到航道利用航行安全保障等问题，“《公约》与国际海事组织必然有所交集。”根据国际海事组织秘书处的研究,由国际海事组织主持通过的《1974年国际海上人命安全公约》《1973年国际防止船舶造成污染公约》《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》已被全世界接受，可被视为符合“一般接受的国际规章”中有关“一般接受”的要求。因此,由上述公约修正案组成的《极地规则》亦属于一般接受的国际规章。故而,国际
海事组织被《公约》第94条第5款授权制定与航道利用航行安全保障有关的一般接受的国际规章。在语义上，《公约》第211条下的“国际规则”(international rules)和《公约》第94条第5款下的“国际规章”(international regulations)大多数情况下同义,不过后者更强调规则所具有的法律性质。然而《公约》第211条限定了这一国际规则是由主管国际组织制定的，因此这一国际规则与少数国家共同制定的国际规则不同,是全球多边主义下具有国际法性质的国际规则。有鉴于此，研究可知《公约》授权国际海事组织对包括北方航道在内的北极航道利用的海洋环境保护与航行安全保障问题进行国际法规制,国际海事组织据此主持制定包含北极航道利用的海洋环境保护与航行安全保障两部分内容的《极地规则》。
在《公约》授权国际海事组织主持制定包含北极航道利用海洋环境保护与航行安全保障两部分内容的《极地规则》之前提下,研究将进一步分析《极地规则》上述两方面的法律规制是否顾及“海洋环境保护一航行安全保障”的协调。前文提及了《公约》第194条3(b)款在航道利用的航行安全保障法律规制与海洋环境保护法律规制关系协调的应然状态。延续着《公约》第194条3(b)款的内涵要求,《极地规则》在前言部分“业已认识到附加安全措施和环境保护之间的关系”,认为“为减少事故可能性所采取的任何安全措施，将极大地有益于环境”，其中“附加”(additional)一词将《极地规则》航行安全保障法律规制进行了符合《公约》第194条3(b)款的内涵要求的定位，凸显出了《极地规则》航行安全保障法律规制相较于海洋环境保护法律规制的受约束地位。在此基础上，《极地规则》航行安全保障法律规制是否落实了《公约》第194条3(b)款以及《极地规则》前言部分所考虑到的“海洋环境保护一航行安全保障”协调?广泛的研究认为，《极地规则》航行安全保障部分的生效增加了人们对包括北方航道在内的极地水域船舶作业相关危险和风险的关注，并增强了人们对这些危险、风险以及缓解这些危险所需的额外措施的认识。《极地规则》航行安全保障相关的规定具有实用性和有效性。自《极地规则》生效以来，鲜有关于《极地规则》航行安全保障法律规制超出“附加”定位的批评，反而存在进一步强化《极地规则》航行安全保障法律规制的期待，例如建议《极地规则》支持船舶配备诸如前瞻性声纳等新的额外导航设备，建议《极地规则》结合冰级制度考虑风、海浪、能见度以及空气和海洋条件的组合等。至此，研究认为《极地规则》航行安全保障法律规制基本落实了《公约》第194条3(b)款以及《极地规则》前言部分所考虑到的“海洋环境保护一航行安全保障”协调。
3.2国内层面北方航道利用的环境与安全法律规制协调之检视
鉴于《公约》的授权是俄罗斯通过《北方航道水域航行规则》实现北方航道利用的海洋环境保护与航行安全保障特别法律规制的前提，因此对国内层面俄罗斯《北方航道水域航行规则》中有关北方航道利用的海洋环境保护与航行安全保障法律规制协调评估,有必要从《公约》对包括俄罗斯在内的专属经济区内存在冰封区域的沿海国就上述议题进行特殊法律规制的授权问题着手分析。就俄罗斯对北方航道利用的航行安全保障进行特别法律规制而言,事实上没有《公约》具体条款对其做出明文规定。俄罗斯的这一做法依赖于《公约》第234条对
“航行障碍或特别危险”的提及与解释。相关解释已经在前文进行了详述。俄罗斯在对北方航道利用的航行安全保障进行特别法律规制时通常根据这一解释引用《公约》第234条,认为“必须将安全要求视为有效保护海洋环境的必要条件”。
在这一前提下,研究将进一步分析俄罗斯《北方航道水域航行规则》与航行安全保障相关的特别法律规制是否落实了《公约》第234条所考虑到的“海洋环境保护-航行安全保障”协调的应然要求。首先,针对俄罗斯引用《公约》第234条就北方航道利用的航行安全保障进行特别法律规制的合规性，学界存在异议，认为有关俄罗斯北方航道航行规则中的破冰引航、信息汇报等制度与预防、减少或控制海洋环境污染没有直接关系，最多只有间接关系，而这种关系是泛化(generalized)、脆弱(tenuous)的，且依靠这种薄弱关联所设立的冰上引航、船舶许可等制度是过于极端的。俄罗斯基于这种泛化、脆弱的关系而引用《公约》第234条的上述解释，使“更好地保全冰封区域的环境”成为纳入与航行安全相关的条款的万金油,紊乱了“海洋环境保护一航行安全保障”秩序。
其次，针对俄罗斯《北方航道水域航行规则》破冰引航制度、船舶航行许可制度以及海事信息汇报制度中高于国际层面《极地规则》的规定的适度性，学界亦存在异议。在破冰引航制度方面,有观点认为，“部分船舶须在悬挂俄罗斯船旗的破冰船协助下航行的规定与《公约》第24条与第26条的不歧视精神相悖”,且有关照俄罗斯本国经济之嫌。在船舶航行许可制度方面,理论上《公约》第234条暗示了冰封区域至少会产生一些航行活动，因此专属经济区内存在冰封区域的沿海国不能以自身对航行具有适当考虑为由，通过许可制度禁止一部分船舶在冰封区域的航行，而是应为所有航行活动做好服务。在海事信息汇报制度方面,国际层面适用于北极航线的海事信息强制报告制度只须根据《1974年国际海上人命安全公约》第V/11号条例(RegulationV/11)向国际海事组织提交并获得批准。至此，研究认为俄罗斯《北方航道水域航行规则》与航行安全保障相关的法律规制在落实《公约》第234条所考虑到的“海洋环境保护一航行安全保障”协调上存在授权合规性和规制适度性的争议。
3.3北方航道利用的环境与安全法律规制协调问题之法理释读
针对北方航道利用的环境和安全协调问题,研究将展开法理层面的释读。这一问题源于《公约》第234条未明文认可航行安全保障和海洋环境保护之间的联结，也尚未指明这种联结须达到何种程度。因此，俄罗斯可以从有利于实现自身管控北方航道的立场对《公约》第234条进行解释适用。然而，俄罗斯对《公约》第234条的解释需要综合考量“适当顾及航行”的要求以进行体系解释,进而促进《公约》便利国际交通的目的和宗旨目标的落实。在保护北方航道脆弱环境的同时，简化北极航行适用的各种规则、程序，最大限度地保障航行自由，是
俄罗斯对北方航道利用的航行安全保障进行特别法律规制的内在要求。
3.4北方航道利用的环境与安全法律规制协调问题对中国参与北极航道开发之影响
北方航道作为“冰上丝绸之路”倡议的重要组成部分,其利用的环境与安全法律规制协调问题直接关系到包括中国等北极利益攸关方参与北极航道开发的顺利与否。在当前北方航道利用蓬勃发展的形势下,中国参与北极航道开发并促使中俄两国共同推动“冰上丝绸之路”建设，对于两国乃至全球经济发展具有重要意义。然而,北方航道利用的海洋环境保护与航行安全保障法律规制协调问题成为制约中国深度参与北极航道开发的关键因素之一。针对《极地规则》生效前后俄罗斯国内立法一直存在的部分特别规定:一方面,由于俄罗斯在航行许可发放、航行海事信息汇报上有高于《极地规则》的规定,中国在利用北方航道时需要支出更多的申请成本,增加船员的工作量;另一方面,为了满足俄罗斯国内立法中高于《极地规则》海洋环境保护部分的船舶人员和设备要求,中国可能需要增加额外的设备、人员和技术投入,导致船舶建造和运营成本上升。针对俄罗斯自2022年2月俄乌冲突以来所制定的部分特别规定，俄罗斯对商船和军舰利用北方航道的海洋环境保护国内立法讨论和立法修正案的通过,加强了俄罗斯对包括中国在内的北极利益攸关方利用北方航道的常态化约束。尽管俄罗斯对中国中远的两艘船舶“弗拉基米尔·维泽”号、“弗拉基米尔·鲁萨诺夫”号在利用北方航道方面已经被俄罗斯以政府命令的形式,在原有北方航道利用的船旗、建造地规定之外予以放宽，但这种单一放宽利用北方航道的船旗、建造地要求的形式显然不足以满足中俄共同开发北方航道的需求。此外，俄罗斯对非军用破冰船的战时调配，可能导致悬挂北极利益攸关方船旗的商船无法得到持续稳定的航行安全保障,致使这些商船因航行环境复杂而遭受来自触冰、搁浅、风暴等风险威胁。
来源:节选自《共建“冰上丝绸之路”下北方航道利用环境与安全法律规制协调研究》，原刊于《太平洋学报》2024年第7期
作者：白佳玉，南开大学法学院教授，南开大学法学院海洋海事法治与可持续发展研究中心主任；朱开磊，中国海洋大学国际事务与公共管理学院公共政策与法律博士
