早在2018年，“南极活动与环境保护法”就被列为十三届全国人大常委会立法规划第一类项目，其立法的必要性自不待言。在涉外法治下，至少从以下两点看，我国需要加快制定南极法。
（一）涉外法治的推进需要南极法的出台
2023年11月27日，习近平总书记在中共中央政治局第十次集体学习时强调，“涉外法律制度是国家法制的重要组成部分，是涉外法治的基础，发挥着固根本、稳预期、利长远的重要作用。”法治体系是一个“充满法律机制的社会系统”，涉外法治作为系统工程，涉外立法是执法、司法、守法和法律服务的前提，所以要“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”，“要坚持立法先行、立改废释并举，形成系统完备的涉外法律法规体系”；要“完善涉外法律和规则体系，补齐短板”，“填补涉外领域相关立法空白”。南极立法应该属于这里所说的“短板”“空白”。
我国从加入《南极条约》《马德里议定书》及其五个附件（环境影响评价、南极动植物保护、废物处理及废物管理、防止海洋污染、区域保护及其管理）、《养护公约》以来，国家海洋局制定了《中国南极内陆科学考察有关管理规定》《南极考察队管理规定》《南极考察培训工作管理规定》《南极考察计划管理规定》《南极考察队员考核管理规定》《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》《南极活动环境保护管理规定》《访问中国南极考察站管理规定》《中国极地考察数据管理办法》。2023年9月，国家海洋局极地考察办公室对《南极考察活动行政许可管理规定》《南极考察活动环境影响评估管理规定》进行了整合、修订，编制形成《南极考察活动行政许可和环境影响评价管理办法（征求意见稿）》；2023年11月，在《中国极地考察样品和数据管理办法（试行）》（国海极字[2010]681号）基础上，国家海洋局极地考察办公室又组织修订形成《中国极地考察样品管理办法（征求意见稿）》。可见，我国关于南极活动的相关制度已基本具备，但就南极立法而言，现有的规范多属于部门规范性文件，“法律位阶尚低”“立法存在碎片化的问题”“法律执行力弱”“立法不够全面”。虽然南极条约体系的诸公约也并未要求缔约国必须以高位阶的“法律”来作为履约的表现，如《养护公约》第21条及《马德里议定书》第13条只是要求各缔约方“采取适当措施”，但是大多数南极条约协商国是通过最高立法机构制定法律的方式来规范南极相关活动，维护自己的利益。就我国而言，虽然国家海洋局极地考察办公室是极地工作的主要负责单位，但由于极地工作不可避免涉及其他部门，比如渔业捕捞是农业农村部管理，此外还涉及交通运输部等部门，部门规章或者行政法规都难以协调各部门之间的工作，从国家层面制定法律才是比较合适的路径。法律是仅次于宪法的主要的法的渊源。高位阶的“法律”一定程度上可以改变现有规范不够全面以及执行力弱的问题，因此，有必要推进涉外法治系统工程最基础的涉外立法部分。2024年，《全国人民代表大会环境与资源保护委员会关于第十四届全国人民代表大会第一次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》在南极立法议案中指出：十四届全国人大常委会立法规划对完善涉外法律体系等立法工作做了统筹安排……环资委将按照党中央决策部署和全国人大常委会立法工作要求，继续做好相关立法工作。这也表明在涉外法治的背景下，国家对南极法出台的重视。
（二）涉外法治对国家形象建构的重要意义决定了有必要出台南极法
我国参与南极治理起步较晚，经历了初创阶段（1980年—2000年）和发展壮大阶段（2001年—2015年），站到迈向极地强国建设（2015年—2030年）的起点上，实现了登上南极洲、登顶冰穹A的目标。我国是《南极条约》《马德里议定书》《养护公约》的缔约国；1985年我国成为《南极条约》协商国，1986年成为南极研究科学委员会成员国，1988年成为国家南极局局长理事会创始成员国，2007年成为南极海洋生物资源养护委员会成员。2002年，第27届南极研究科学委员会会议在上海召开，2017年我国主办了第40届南极条约协商会议，大会决议通过了中国牵头提出的“绿色考察”倡议，发布《中国的南极事业》白皮书。4自1984年以来，中国成功组织开展40次南极科学考察，2024年4月10日6时26分，“雪龙”号极地考察破冰船停靠山东青岛，标志着由自然资源部组织的中国第40次南极考察圆满结束。我国1990-1991年及2015-2016年分别对南极乔治王岛地区部分考察站进行视察，有长城站、中山站、昆仑站、泰山站、秦岭站5个考察站。总之，我国是“南极国际治理的重要参与者”“南极科学探索的有利推动者”“南极环境保护的积极践行者”。我国积极参与国际交流与合作，如2014年与南极门户国家澳大利亚签署了《关于南极与南大洋合作的谅解备忘录》，与新西兰签署了《关于南极合作的安排》；2023年与智利签署了《关于南极合作的谅解备忘录》。同时，我国与五个南极门户国家的外围的非南极门户国家加强联系，如乌拉圭与中国在南极问题上的很多立场一致，2023年，两国签署了《中华人民共和国政府与乌拉圭东岸共和国政府关于南极领域合作的谅解备忘录》。此外，2023年的《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于深化新时代全面战略协作伙伴关系的联合声明》中强调双方将“持续深化在极地科学研究、环境保护和组织科考等方面务实合作，为全球海洋治理贡献更多公共产品”。同时，我国积极履行国际人道救援义务，如2013年，中国与澳大利亚、法国、美国等国营救遇险的“绍卡利斯基院士”号；2023年11月，正在执行中国第40次南极考察任务的“雪龙2”号，在巴布亚新几内亚附近海域圆满完成对一艘求救船只和4名船员的救援。
我国在南极事业中取得了辉煌的成绩，但尚缺少配套的高位阶的南极法律。“法律是治国之重器”，是提升国家良好形象的重要方式。2但我国关于“涉外法治及其话语表达对国家形象建构的积极意义尚未得到充分认识。”目前南极条约29个协商国中，据统计，只有我国等极少数国家没有南极法。同为协商国的日本和韩国均有南极法。从各国南极立法的发展情况看，早期《南极条约》体系尚不成熟时，很多国家采取出台某一公约，制定某一单独国内法，即逐一转化条约的方式。如美国为了履行南极条约协商会议通过的《南极动植物养护协议措施》，1978年制定了《南极养护法》；为了执行《养护公约》，1984年制定了《南极海洋生物资源养护法》；为了执行《马德里议定书》，通过了1996年《南极科学、旅游及保护法》。澳大利亚也是采取这种方式。但是在南极条约体系逐渐成型时，国家多采取单一的综合立法模式。如2022年《印度南极法》和2020年《智利南极法》是典型代表。从我国的立法动态看，虽然2018年关于南极的立法就被列入全国人大常委会立法规划第一类项目，但迄今尚未出台。我国在南极主张“坚持以规则为基础，加强保护和利用的法律制度”。高位阶的南极法是宣誓我国主张立场及展示我国负责任大国的重要方法。这不仅是缔约国履约的表现，也为我国开展南极活动提供国内法依据，同时有助于提高中国在国际社会中的话语权。这些都决定了我国应加快出台南极法。
来源：节选自《涉外法治下我国南极立法的思考》，原刊于《法治研究》2024年第6期
作者：曲波，宁波大学法学院/东海研究院，南方海洋科学与工程广东省实验室（珠海）教授
