1.低效用海概念不清、范围难界定
当前，我国尚未出台相关文件和标准对低效用海概念、范围进行明确的规定，现有地方政策也多从项目未开发利用时间对闲置海域进行界定且存在界定标准不一致的问题，管理方式也因界定标准不一而有所差异，此时从国家层面出台全国统一的管理政策较为困难。
同时，当前沿海各地对于低效用海的界定方式较为单一，多数地区仅将其认定为闲置未开发利用的海域。结合以往对于低效用地的认定，2016年原国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》明确了布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量城镇建设用地均属于低效用地范围。同样，除了闲置未开发利用海域外，具有产业落后、不符合现有规划、投入产出效率低等特征的海域也可认定为低效用海，但对于此类低效用海的认定目前尚缺乏具体的认定标准。
2.部分用海区域与规划不符
实施“多规合一”改革前，海洋空间规划主要包括海洋主体功能区规划、海洋功能区划、海岛保护利用规划等。2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，将城乡规划、海洋功能区划等现行的空间规划统一融合为国土空间规划，实行“多规合一”。同年，自然资源部印发的《自然然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》明确提出，在今后工作中，将城乡规划、海洋功能区划等各专项规划统称为“国土空间规划”。至此，随着“多规合一”的推行，原有海洋空间规划均被纳入国土空间规划，实施统一编制，在国土空间规划体系下，自然资源部组织各省编制了多部地方性的海岸带相关专项规划。
“多规合一”改革有效地促进了国土空间合理利用和有效保护，推动了陆海统筹发展，但由于历史原因，用海管理也存在与现有规划不符的问题。例如，部分历史遗留围填海区域因未被纳入城镇开发边界而导致其范围内的项目落地困难，同时该问题也导致了城镇开发边界外的历史围填海区域无法与周边已纳入城镇开发边界的土地整体开发利用。虽然《自然资源部关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》规定“围填海历史遗留问题区域的城镇建设或产业类项目均须纳入全省（区、市）规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算”明确了城镇开发边界外的历史围填海区域的开发利用路径，但各地在实际城镇开发建设中因现有的城镇开发边界规模存量不足而导致上述区域的盘活依旧困难。因此，解决好上述低效用海区域与国土空间规划以及海岸带专项规划的符合性问题，逐步解决城镇开发边界外的低效用海问题，有助于我国陆海统筹发展。
3.项目用海布局不合理
由于《中华人民共和国海域使用管理法》出台较晚，相关政策制度也是在管理实践中逐渐出台和完善的，因此部分项目用海早期存在布局散乱、管理部门职能交叉重叠、海域使用权人违法违规用海等问题，从而导致项目用海布局散乱，缺乏科学性和合理性。
以养殖用海为例，2020年我国养殖用海面积约为200万公顷，且以传统养殖用海为主，大面积的养殖用海也给沿海海洋生态环境带来了压力。一是养殖用海布局不合理，部分养殖户在经济利益的驱使下，违规在禁止养殖的生态保护红线区内开展养殖，如2020年广东省养殖用海面积与海洋生态保护红线区重叠面积就达约1 050公顷；二是围海养殖占用自然岸线，据不完全统计，2020年全国围海养殖用海占用大陆自然岸线占比约为20%，其中也包含自然岸线，大量自然岸线也因围海养殖变为人工岸线。而在海底电缆管道用海方面，虽然我国在《全国海岸带综合保护与利用规划》等文件中均提及了海底电缆管道划定和保护，但仍缺乏国家层面的海底电缆管道专项规划，且项目用海企业为节约成本往往在申请用海时选择最短路径，从而导致海底电缆管道用海散乱、海洋空间利用效率低下。
上述项目用海因缺少集中统一的规划引导而布局散乱且缺乏科学性，虽不是闲置未开发利用海域，但却影响了所在海域的整体利用效率和海洋生态环境，仍属于需要探索优化退出机制。处理好上述问题，一方面可以提高海域的综合利用效率，解决部分用海项目布局散乱的问题；另一方面也可以加强对海洋生态环境的保护，使布局散乱、不合理的用海项目远离生态保护红线区和自然岸线附近，使生态保护红线区内以及自然岸线附近的低效用海空间能够依靠自然恢复和人工修复的方式逐渐转化为城市生态空间。
4.用海项目产业技术落后
低效用海同样体现在用海项目产业技术落后、单位面积经济效益不高方面，海项目产业技术落后会导致部分海域利用较为粗放。以我国的海水养殖为例，《2024中国渔业统计年鉴》数据显示，我国海水养殖仍以普通池塘养殖为代表的传统养殖为主，养殖面积约占海水养殖总面积的82%，而以工业循环水养殖为代表的新型绿色养殖模式占比较少。然而，现有的传统养殖存在渔业基础设备老旧、科技含量低、布局不合理、自动化水平低、养殖工业落后等问题。通过对河北唐山养殖用海调研发现，围海养殖对虾年产量约1.5吨/公顷，如改为工厂化大棚养殖高价值海产品，年产量可达约75吨/公顷，单位面积产量和经济效益均提升约50倍。但就养殖用海而言，如能实现产业布局的整体转型，把现在占比较大的传统养殖模式转型升级为工厂化养殖等绿色模式，将为我国养殖用海产业带来巨大的经济效益。
5.海域立体复合利用程度不高
《中华人民共和国海域使用管理法》规定了海域包括水面、水体、海床和底土，但我国对于海域立体开发利用的探索较晚。2016年，原国家海洋局印发的《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》首次提出探索海上风电与其他用海活动融合发展的海域使用新路径，沿海地方也因地制宜制定了各自的海域立体设权政策，但直至2023年自然资源部印发《自然资源部关于探索推进海域立体分层设权工作的通知》后，我国海域立体开发利用才有据可依。当前，我国仍处于海域立体设权的探索阶段，海域的立体复合利用程度总体不高，并且由于在应用实践中不同用海活动立体分层设权类型多、范围广、情况复杂，使得海域使用精细化管理、三维登记、用海监管等更为困难。因此，通过立体设权的方式解决复合利用程度不高的低效用海区域的管理问题仍面临着巨大挑战。
来源：节选自《节约集约背景下低效用海管理问题及退出机制研究》，原刊于《城市学报》2024年第3期
作者：鄂俊，国家海洋技术中心研究实习员；岳奇，国家海洋技术中心副处长、研究员
