在学理上，一般认为，环境影响评价是指“决策者在作出可能带来环境影响的意思决定之前，事先对环境的现状进行调查，在此基础上提出各种不同的替代方案，并就各种方案可能造成的环境影响进行预测、评价和比较，从而选择最适合于环境的意思决定”。环境影响评价是海洋环境保护的重要机制。在《公约》第十二部分“海洋环境的保护和保全”项下，第206条对环评作出一般性规定：“各国如有合理根据认为在其管辖或控制下的计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，应在实际可行范围内就这种活动对海洋环境的可能影响作出评价，并应依照第205条规定的方式提送这些评价结果的报告”。根据该条，对“计划中的活动”进行“管辖或控制”的国家在环境影响评价的决策、实施和报告等方面承担重要责任，体现出“国家主导、国家决策”的鲜明特点。
《公约》关于环境影响评价的条款数量很少，并且规定过于原则，正如欧盟所评论的那样，《公约》涉及环评的条款未能为环评进程确定具体的范围和内容，不具备可操作性。在BBNJ协定谈判中，各方高度重视环境影响评价制度，将其纳入协定核心内容之一。最终通过的BBNJ协定用整个第四部分对“环境影响评价”作出规范，涵盖13个条文，在《公约》基础上大大细化了有关制度设计，丰富和拓展了相关法律规范，使得环境影响评价制度更具规范性和操作性。主要内容如下：
一、分步骤规定环境影响评价的基本流程
根据BBNJ协定，对于在国家管辖范围以外区域计划开展的活动，其环境影响评价的基本流程主要包括四个步骤：
一是对计划开展的海洋活动进行筛选。该步骤是环境影响评价的前置程序，旨在判断究竟哪些活动需要进行环境影响评价。启动筛选步骤本身有一定条件，并非对所有活动都必须进行筛选。根据协定第30条，“如计划活动对海洋环境产生的影响可能超出轻微或短暂的程度，或者活动的影响未知或知之甚少，管辖或控制该活动的缔约方应对该活动进行筛选”（第1款）。经筛选，如果“该缔约方有合理根据认为该活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化，则应进行环境影响评价”（第1款第2项）。协定第30条第1款第2项明确了开展环境影响评价的门槛，同前述《公约》第206条的措辞保持一致。
二是环境影响评价报告的编写和公布。该步骤是环境影响评价的核心程序，决定了环境影响评价工作的质量。在认定需对计划活动开展环评的情形下，管辖或控制该活动的缔约方应编写环评报告。环评报告的内容应至少包括：计划活动的说明；该活动对环境的可能影响；防止、减轻和管理措施的说明以及环境管理计划等等（第33条第2款）。缔约方在评价计划活动的影响时，应确保利用最佳可得科学和科学信息。在可获得的情况下，还应利用土著人民和当地社区的传统知识（第31条第3款）。为保障环评工作的透明度，缔约方应通过信息交换机制等途径，公布环评报告草案和最终报告（第33条第3款和第5款）。
三是基于环评决定是否开展海洋活动。该步骤是对环境影响评价的成果运用，彰显环评工作在海洋活动决策中的实践价值。根据协定第34条，计划中的活动可否进行，应由管辖或控制该活动的缔约方负责确定（第1款）。决策应充分考虑先前进行的环境影响评价，“缔约方仅应在考虑到减轻或管理措施的情况下，确定其已作出一切合理努力，来确保该活动能以符合防止对海洋环境造成重大不利影响的方式开展时，就管辖或控制下的计划活动作出授权决定”（第2款）。
四是监测影响和审查授权开展的活动。该步骤是环境影响评价的后续延伸，旨在防止和处理经环评后决定开展的活动对海洋环境产生重大不利影响。根据协定，即使一缔约方在充分考虑环评的基础上授权开展某项海洋活动，在活动进行期间，该缔约方仍应“监测其管辖或控制下的授权活动的环境影响和任何相关影响”（第35条）。如发现或认为可能产生“环境影响评价未预见到的、在性质或严重程度方面的重大不利影响，或因违反活动批准书规定的任何条件而产生的重大不利影响”，该缔约方应审查其关于授权开展活动的决定（第37条第2款）；必要时可改变先前决定，停止或变更有关活动（第37条第6款）
二、大幅提高环境影响评价的国际化程度
考察《公约》关于环境影响评价的规定，其国际化的因素并不凸显。《公约》第206条仅规定了一国对其管辖或控制下的活动在特定情形下开展环评的一般性义务，不涉及该国以外的国际社会的参与问题。《公约》第204条和第205条分别对环境监测和报告发表作出原则规定，提及各国应发表监测结果或向主管国际组织提出报告等，但未授权其他国家等第三方实质参与环境影响评价。在BBNJ协定的谈判过程中，经各方复杂博弈，环评制度相较《公约》获得较大发展，国际化因素明显增强，呈现出链条完整、主体多元和规则统一的特点。
链条完整的国际化环评制度。如前所述，在BBNJ协定框架下，环评的基本流程主要包括活动筛选、编写报告、授权决定、监测审查四个步骤。在这些步骤中，无论是一国就是否开展某项活动作出决定前的筛选和报告阶段，还是在一国决定开展某项活动后的监测和审查阶段，根据协定，国际社会可通过提出评论、表达关切、参加公共协商、酌情提出建议等方式参与环评程序，积极发挥作用。第三方的全链条参与，使得环评进程的各个环节均具有国际化的因素。
主体多元的国际化环评制度。根据BBNJ协定，除拟开展活动的缔约方主导环评程序外，参与环评的其他主体主要有三类：一是其他缔约方，特别是毗邻沿海国和潜在最受影响的国家；二是科学和技术机构，由缔约方提名并经缔约方大会选举的专家组成；三是环评程序的利益攸关方，包括“具有相关传统知识的土著人民和当地社区、相关全球、区域、次区域和领域机构、民间社会、科学界和公众”。三类参与主体十分广泛，彰显环评工作的高度国际化性质。
规则统一的国际化环评制度。对于同环评密切相关的事项，BBNJ协定第38条授权由科学和技术机构制定标准和（或）指南，供缔约方大会审议和通过。该条第1款列出“应制定标准或指南”的7类事项，包括对计划活动进行筛选或环评的门槛、公告和协商程序、环评报告的内容、评价累积影响、开展战略环评等。该条第2款还以非穷尽的方式列出“可制定标准和指南”的若干事项，包括就需要或不需要进行环评的活动制定指示性清单等。这些标准和（或）指南经由科学和技术机构这一国际专家机构予以制定，并最终由缔约方大会这一政府间国际机构正式出台，表明任何缔约方无权单独确定与环评相关的重要事项，有利于推动整个环评进程在统一的规则体系下运作，提升环评的透明度和可预见性。
三、坚持和发展国家对环评的自主决策权
根据前述《公约》第206条的规定，开展环评的门槛是“计划中的活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化”，而判断是否达到这一门槛的主体是对“计划中的活动”进行“管辖或控制”的国家；如达到门槛需作环评，开展环评的主体亦为对“计划中的活动”进行“管辖或控制”的国家。这一规定奠定了环评系由“国家自主决策”的基本规范。
在BBNJ协定的谈判过程中，多数国家特别是海洋利用派国家坚持认为，环评制度必须严格遵循《公约》第206条确立的法律规范，反对新设一个全球性机构负责BBNJ协定项下的环评工作。例如，日本代表团指出，“《公约》第206条明确规定环评由国家开展，大多数代表团认为这是环评的法律基础”；“关于环评后的决策，包括一项活动能否以及在何种条件下进行的问题，如果由新文书所创建的机构来作出决定，本代表团不能支持”。美国代表团亦强调，“对任何新协定而言，环评应当是缔约国的义务，由国家或在国家的指导下推进程序。环评可由国家自己开展，或者在国家监督下进行，但不能由BBNJ的机构或程序来开展。并且，环评不能受制于任何新的BBNJ机构或进程的国际审查。”
鉴于BBNJ协定大幅提高环评的国际化程度，为清楚界定国际社会参与环评同缔约方自主决策之间的关系，确保对协定进行善意解释和适用，应中国代表团的请求，在BBNJ协定谈判于2023年3月4日正式结束时，主席在政府间大会上作出声明，确认各方关于国家对环评享有自主决策权的共识。声明指出：“关于环境影响评价，各代表团认为，环境影响评价应由国家牵头。为了提高透明度，第四部分有一些规定，允许另一缔约方登记其对计划活动的影响的看法，并允许科学和技术机构提出不具约束力的建议。然而，有一项谅解是，由国家决定其管辖或控制下的活动是否应当进行。”同年6月19日，在BBNJ协定获得正式通过时，主席在大会上重申该声明。上述声明被载入协定谈判政府间大会报告。就缔约国对环评的自主决策权而言，上述主席声明反映了各方在缔约过程中对BBNJ协定有关条款的共同理解，属于《维也纳条约法公约》所规定的条约“解释之补充资料”，对未来善意解释BBNJ协定有关条款具有重要意义。
同时要看到，根据BBNJ协定，就一项计划开展的海洋活动的环境影响评价而言，固然管辖或控制该活动的缔约方享有自主决策权，但国际化因素的大大增强意味着环评工作不再是该缔约方的独角戏，而是一个国际合作（即便不是共同决策）的过程。特别是，在确定计划活动是否达到进行筛选的门槛、计划活动是否达到进行环评的门槛、如何评价累积影响、如何开展战略环境评价等关键要素均由科学和技术机构制定标准或指南，并由缔约方大会审议和通过的情形下，缔约方所开展的环评工作以及其在完成环评报告后对计划活动所作出的决策，在相当程度上势必受到各类国际标准或指南的影响，事实上不存在由某个缔约方任意地、绝对地进行自主评价、自主判断的空间。这是BBNJ协定框架下环评制度的重要特点，其制度设计的价值在于确保一国关于环评的自主决策最大限度符合国际公认的规范，毕竟BBNJ协定项下的海洋活动位于国家管辖范围以外的公海和国际海底区域，攸关国际社会整体的重大和长远利益。
综上所述，BBNJ协定确立起缔约方自主决策、多主体广泛参与的环境影响评价制度，总体平衡适当。协定框架下的环境影响评价制度源于《公约》，但在《公约》基础上有了实质性的发展和创新。相较《公约》，协定的环评制度具备完整框架和流程，具有可操作性；增强透明度和开放性，有利于确保环评工作的开展以及在环评基础上对是否开展海洋活动的决策更加科学合理，有利于保护和保全海洋环境，促进实现可持续发展。需要强调的是，尽管协定第30条第1款第2项确立的开展环境影响评价的门槛同《公约》第206条的规定保持一致，均要求在“有合理根据认为......活动可能对海洋环境造成重大污染或重大和有害的变化”的情形下，方才开展环评；但由于协定框架下的环评制度增设许多程序和实质方面的刚性要求，一国要从事深海远洋活动，在环评方面需要开展的工作、付出的成本、受到的制约可能显著增加，这是各国特别是深海远洋活动大国在执行协定过程中面临的新形势、新挑战。
中国是深海远洋活动大国，在公海和国际海底区域拥有重大和长远利益。为适应BBNJ协定生效后的新形势、新挑战，中国需切实提高拟议海洋活动的环保水平、加强海洋环保技术的开发和应用、借鉴国际先进经验和做法，确保重大海洋活动不对海洋环境造成重大污染或不利影响；需积极主动对协定框架下拟通过缔约方大会制订的环评标准或指南施加积极影响，同利益相近的国家或集团加强沟通与协调，推动拟出台的细节规范合理适度，维护在深海远洋活动方面的正当权益；同时推动各方善意解释或适用协定，反对一些国家曲解或滥用协定条款，打着“环保”的旗号，阻挠、限制他国在公海和国际海底区域合法开展海上活动，维护中国自身合法权益和国际社会整体利益。
文章来源：节选自《BBNJ协定在国际海洋法上的制度创新》，原刊于《太平洋学报》2024年第5期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：刘洋，武汉大学中国边界与海洋研究院博士；施余兵，厦门大学法学院／南海研究院教授
