回顾谈判阶段，欧盟和部分发展中国家主张以《生物多样性公约》秘书处组织识别的具有重要生态和生物意义的海洋区域为参考，快速推进设立全球性、永久性的保护区网络和实行较为严格的保护措施。海洋利用大国则坚持宽松的制度，不影响公海渔业、船舶航行和矿产勘探开发等管理制度，鼓励建设多用途的公海保护区。最终，BBNJ协定中的ABMTs部分规定了具体详实的提案、决策和执行机制，与之相关的规则已经在BBNJ协定中被基本确定下来，从协定的文本角度分析，有些规则尚需得到进一步细化，还有一些规则存在一定的缺陷，各国在解释和适用过程中容易产生分歧。本部分将以第二部分考察的规范缺陷为基础，分析预测BBNJ协定ABMTs规则的适用挑战。
一、争议区域能否建立包括海洋保护区在内的划区管理工具
BBNJ协定并未明确争议海域能否被确定为ABMTs规则适用区域。中国在BBNJ协定谈判过程中曾主张，如果对国家管辖范围以内或以外区域的法律地位存在争议，该区域不能被划定为ABMTs适用区域。BBNJ协定最终对该问题作出妥协性安排，其在第18条措辞上规避了正存在争议的区域能否建立ABMTs，只强调不能在国家管辖范围内建立包括海洋保护区的划区管理工具，且不得以此为依据提出或否认任何主权、主权权利、管辖权主张，包括与此有关的任何争端。一方面，在已存在争议区域建立ABMTs将进一步加剧海洋主权、主权权利、管辖权争端。在ABNJ建立ABMTs时，如果涵盖争议区域，其效果类似于临时安排，但这种安排由于没有得到相关当事方的合意，必然不利于最后海洋界限的划定。另一方面，ABMTs建设后，还需要各国开展环境保护、渔业管理等合作以解决共同面临的问题，但在争议区域建立ABMTs将加剧国家间矛盾，增加协商复杂性，延缓合作进程。缔约方大会在建立ABMTs时，面临着不加剧海域争端以及不损害国家主权、主权权利和管辖权的挑战。
二、缔约方大会决策机制带来的挑战
BBNJ协定中ABMTs提案的决策机制使其较易于被建立。中方在谈判过程中曾主张，ABMTs提案决策应坚持协商一致原则，只有在各方达成共识的前提下才能建立。协定对此作出了妥协性安排。然而，涉及各方利益的ABMTs如果太易于被建立，将给各方带来挑战。首先，ABMTs建立可能减损利益攸关方原本享有的权利，并且实质上成为毗邻沿海国家强化对其管辖范围以外海域管控的合法依据。其次，在ABMTs建立的指示性衡量标准等仍需进一步明确过程中，要避免以建立ABMTs为名，行限制公海自由之实的情况。因此，缔约方大会在通过决定时，面临着进行充分的科学研究、公众参与和综合考虑各方利益的挑战。各方需要平衡保护环境和可持续利用海洋资源之间的需求，并促进国家间的合作和协商，确保公正、公平和可持续的海洋保护措施的制定与实施。
三、STB的机构机制建设与程序性规范制定
STB的良好设置和有效运转，是保障ABMTs规则适用的关键环节之一。BBNJ协定为保证其作为“一揽子”协议能够被更多的缔约方在短时间内通过，对ABMTs诸多规定予以留白。协定在提案机制中规定，STB进一步制定和修订用于识别这种区域的指示性衡量标准应包括附件一所列相关内容，供缔约方大会审议和通过；有关提案内容的更多要求，包括指示性衡量标准的适用模式和提案指导意见，应由STB拟定，供缔约方大会审议和通过；协商和评估程序的模式，包括期限，应由STB在其第一次会议上拟定，供缔约方大会审议和通过；紧急措施的程序和指导意见的制定，包括协商程序，应由STB拟定，供缔约方大会及早审议和通过。而STB通过提供建议的方式推动缔约方大会对相关细则作出决定，缔约方大会对提案、保护区意见以及相关细则的制定具有最终决策权。由此可见，协定对STB的人员组成、职权范围和运行模式等保留了一定的空间和弹性。如何客观科学地参与STB内部建设以及相关程序规则的制定，使其能够承担协定赋予的责任是ABMTs规则的又一适用挑战。
文章来源：节选自《BBNJ协定中海洋空间治理规则的适用与中国应对》，原刊于《理论探索》2024年第4期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：白佳玉，南开大学法学院教授
