依据我国海洋自然保护地分类分区管控的改革方向,结合法理、政策与实践,为解决我国海洋自然保护地分类分区管控的问题提出以下方案。
一、将海洋自然保护地分类分区与国土空间规划相衔接
编制自然保护地规划是进行自然保护地管控的先导性工作,海洋自然保护地的生态环境分区管控方案应当与陆海统筹的国土空间规划相衔接。科学管控要求规划先行、机构改革破局,而后针对不同类型、特点的海洋自然保护地采取相应的管控措施,并根据实践中出现的新问题不断调整管控策略。
当前,我国通过识别并确认生态功能保护区,将现行的饮用水水源保护区以及现有自然保护地范围以外的生态保护红线区域合并,为动态发展、建设的中国自然保护地体系提供补充类型,不仅有利于将我国海洋自然保护地的分类与国土空间规划相衔接,而且有利于通过创设一类基于生态功能应予划区保护、未来不断建设有望转型的自然保护地助力构建开放、发展的中国自然保护地体系。
二、在海洋自然保护地分类分区管控过程中推进陆海统筹区域联动治理
海洋自然保护地在分类分区方面不宜特立独行,而应当基于陆海统筹战略提出的分类分区管控要求,融入新时代的自然保护地体系中。基于陆海统筹战略完善对海洋自然保护地的科学管控,需要确立陆海统筹区域联动治理机制,尤其重视海岸带生态系统的规划与治理。陆海统筹、联动治理将海岸带自然保护地视为完整的生态系统,以区域治理的视角看待兼涉陆域、海域的自然保护地,基于海洋自然保护地的设立目标确定其全域覆盖的生态环境分类分区管控。
经过第二次修订的《海洋环境保护法》第三十四条采用了“国家公园”“自然保护地”“自然公园”等用语,使该法与我国制定中的《自然保护地法》形成了法律规范之间的关联;并且,在第四十八条中对禁止在自然保护地新设工业排污口和城镇污水处理厂排污口作出规定。该法不再出现海洋特别保护区制度,取而代之的是新的分类管控。海洋特别保护区逐步转型为新型的海洋(自然)公园或海洋自然保护区,后者的管控方案在顶层设计的文件中有所规定,其取替前者的长处在于定位明确、分类科学、布局合理、管控有力。接下来,我国已列入十四届全国人大常委会立法规划中的国家公园法(自然保护地法,一 并考虑)应当为各级各类自然保护地管控落实陆海统筹战略作出进一步的规定。
新型的海洋(自然)公园与海洋自然保护区界限明确,旨在保护海洋生态与历史文化价值,发挥其生态旅游功能,保护对象主要为特殊海洋生态景观、历史文化遗迹、独特地质地貌景观所在的海域及周边地区。其管控方案要求规划建设时科学确定旅游区的游客容量,合理控制游客流量,加强自然景观和旅游景点的保护,禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动;禁止开设与海洋公园保护目标不一致的旅游项目。重点保护区、重要景观及景点分布区,除必要的保护和附属设施外,不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施。
三、在海洋自然保护地分类分区在海洋自然保护地分类分区管控过程中逐步实现精细化建设的目标
海洋自然保护地的分类分区从宏观和微观层面为差别化管控作出安排,顶层设计则确立“精细化建 设”目标,分类施策、分区管控,旨在使管控对策符合自然生态系统的原真性、整体性、系统性。海洋自然保护地分类分区的差别化管控是不可或缺的手段,而精细化建设将使各级各类海洋自然保护地的管控 发挥最大效用。实践中,需要不断总结行之有效的做法,明确相关主体的权利、义务、责任,使具有普遍影响力的行为规范、管理制度在立法时得以法律化。
海洋自然保护地管控有望为精细化建设提供法律规制手段,先决条件是建立海洋自然保护地的分区管控制度。对于重要的海洋生态系统、珍稀濒危海洋生物的天然集中分布区、海洋自然遗迹、自然景观集中分布区等区域,系统治理与分区管控相得益彰,缺一不可。如果说,新型海洋自然保护地的建立是确定生态环境管控单元,为系统治理做好了准备,那么,顺应《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强生态环境分区管控的意见》中“加强生态环境分区管控”的要求,完善海洋自然保护地分区管控工作,制定分区管控方案,加强分区管控信息共享,统筹开展定期调整与动态更新,势在必行。
四、完善海洋自然保护地分类分区管控的中国立法
新修订的《海洋环境保护法》对海洋自然保护地的分类作出概括性规定,专门的制度性安排有待《自 然保护地法》。但后法调整的范围大,并不针对海洋自然保护地,故而需要加快推进海洋自然保护地相关法律法规和制度建设,加大法律法规立改废释工作力度。具体来说,需要完成以下工作。
1.明确立法用语的含义
《自然保护地法》在界定“自然保护地”概念时,要借鉴国际经验,并彰显中国特色。我国《自然保护地法》应当对该法的主要用语“自然保护地”予以定义,使之从全局的高度、全域的广度、全面的维度体现专门法对基本概念的界定,反映出新时代我国自然保护地体系建设的实践成果。自然保护地系指由政府依法划定或确认,以保护重要的生态系统、珍稀濒危生物的天然集中分布区、自然遗迹和自然景观集中分布区等区域的自然资源、生态功能、文化价值或可持续利用为主要目标,实施分类分区管控的国土空间。这一定义的中心词“国土空间”有别于IUCN定义“自然保护地”时所用的中心词“一个明确界定的地理空间”,也未采用“陆域与海域”。这是因为前者涵义不明确,后者用于一国立法中既缺乏限定词 “国家管辖(海域)”,又未能涵盖陆海过渡区域的自然保护地,仍有陆海二分之嫌。自然保护地的定义对 称“国土空间”,不仅使自然保护地法与国土空间规划的联系一目了然,而且,“国土”表明其涵盖的海域、 陆域及陆海过渡区域采取统一规划、统一分类分区方法、统一管理,由一部自然保护地基本法予以规制, 体现出系统治理的立法理念。当然,统一并不意味着单一,制定专门法不影响制定针对海洋自然保护地的单项法规、规章。后者的立法目的旨在促进类型化或特定自然保护地的精细化建设。“一区一法”中 的“法”可能不在同一立法位阶,或者只是某一保护区为加强管理而制定的规范性文件,但是,其立法目标、原则等与专门法保持一致。回溯至专门法的立法用语,其涵括性强的特点使得该法可以统领多种类型、管理级别的自然保护地法律文件,形成“国土空间特定区域专门保护法体系”。
2.落实自然保护地规划
鉴于《国土空间规划法》已被列入十四届全国人大常委会立法规划第一类项目,故未来该法颁行后亦将为海洋自然保护地规划提供一般法依据。国土空间规划涉及生态安全底线、生态保护红线、生态修复任务和目标、资源环境承载力等众多与自然保护地相关的内容,自然保护地规划在编制时与国土空间规划之间是协同衔接的关系。相比于环境基本法中规定的环境规划,自然保护地规划更具专业性,为建立自然保护地提供科学依据。相应地,规划制度作为环境法律基本制度之一,其对自然保护地规划的编制、建立、实施、评价意义重大,应当在《自然保护地法》及相关法规、规章中得到相应的规定。
3.厘清自然保护地的建立方式
进入新时代,我国自然保护地有两种建立方式:由各级政府“依法划定”或“确认”。这体现了我国自然保护地体系建设同时存在创设新型自然保护地(如国家公园)与重构两种情况。
自然保护地的建立方式,经由《自然保护地法》规定,亦适用于海洋自然保护地。当前我国拟考虑创设第一个海洋类型的国家公园,依法立项申请获得批准后,将增加我国海洋自然保护地的类型。另一方 面,将原来建立的海洋特别保护区重构为海洋自然公园或海洋自然保护区,使之顺应我国自然保护地体系改革的方向,并体现海洋类型自然保护地的特点。
在专门法中厘清自然保护地的建立方式,意味着各级各地的自然保护地在分类上应当具有一致性。 否则,自成一类的自然保护地对于管理不利。自然保护地的统一分类,并不抹煞分类管控及精细化建设,而是为了促进自然保护地的设立规范化、管理法治化。
4.加强海洋自然保护地分类分区管控
从宏观层面来看,海洋保护地作为自然保护地体系的一部分,对其管控问题展开的研究应当以自然保护地相关立法、政策性文件为依据。在《国家公园法》即将出台的今天,地方应从该法中找到突破口, 优化整合现有海洋保护地分类体系,循序渐进地推动海洋保护地管控措施的有效落实。
从微观层面来看,在管控主体上,应当更加注重各项行政管控权能的协调与联动,主要涉及生态环境部与国家林草局海洋生态环境监督管理权之间的协调、国家林草局海洋生态环境监督管理权与中国海警局海上行政执法权之间的联动等方面。在管控方式上,要解决好海洋保护地内部的科学分区,最终实现系统管控、有效管控。
5.保障海洋自然保护地精细化建设
立法在重构海洋自然保护地分类分区体系时要注意从分要素管理向综合管理的路径转变,引入系统保护规划方法,在重构海洋自然保护地时,准确甄选和确定保护空缺地与保护优先发展地。目前该方 法已经被用于对我国部分海岛地区、海湾地区及河口三角洲地区进行的海洋生态系统生物多样性空缺识别,为后续建立分类科学、布局合理的海洋自然保护地体系奠定了基础。
首先,坚持政府主导,多方参与。突出自然保护地体系建设的社会公益性,发挥政府在自然保护地规划、建设、管理、监督、保护和投入等方面的主体作用。建立健全政府、企业、社会组织和公众参与自然保护的长效机制。其次,推行参与式社区管理,按照生态保护需求设立生态管护岗位并优先安排原住居 民上岗。建立志愿者服务体系,健全自然保护地社会捐赠制度,激励企业、社会组织和个人参与自然保护地生态保护、建设与发展。完善公共服务设施,提升公共服务能力。扶持和规范原住居民从事环境友 好型经营活动,践行公民生态环境行为规范,传承传统文化,支持人地和谐的生态产业模式。最后,加强自然保护地生态环境监督考核。实行最严格的生态环境保护制度,强化自然保护地监测、评估、考核、执法、监督等,形成一整套体系完善、监管有力的管控制度。
文章来源：节选自《论海洋自然保护地分类分区管控的中国方案》，原刊于《中国海洋大学学报（社会科学版）》2024年第5期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：梅宏，中国海洋大学法学院教授
