我国现有的法律体系对建设海洋保护区实践提供了一定的法律基础与保障，但在保护区的管理体制、总体布局规划、资金保障及法律体系建设等方面仍存在不足。
一、现行管理体制难以最大化发挥海洋保护区效能
1.多种管理模式并存，管理效率有待提高
当前，我国海洋保护区内综合管理、分部门管理和分级管理三种模式并存。2018年机构改革后，国家林业和草原局接替了国家海洋局职权，对保护区实施综合管理。林业、水利、国土资源等部门在各自权限范围内，对保护区实施分部门管理。我国依据法律将保护区划分为国、省、市、县四级，由相应政府部门负责实施分级管理。通常我国海洋保护区多在沿海一带，跨越陆域与海域，而陆地和海洋的生态环境保护分属于环保与海洋部门管理，可能存在权责不明、重复建设问题。实际上，陆海交界处划定的海岸带保护区也几乎是我国现阶段的立法盲区，诸多涉海法律中很少提及对海岸带的系统保护与管理。同时，分级管理可能导致地方行政领导与上级业务指导的分离。海洋保护区管理机构在业务上受上级行政主管部门的指导，而在地方行政区域内则受到当地政府的领导。比如，位于浙江省的象山韭山列岛属于海洋海岸类保护区，归属于海洋行政主管部门主管，但在行政区划上隶属于象山县人民政府。行政与业务以双轨制的管理形式存在，导致海洋保护区的建设工作在很大程度上受到当地政府的影响。如果存在海洋保护与当地经济发展利益不一致的情况，地方政府难免会优先考虑本地区的经济发展。
2.政府主导治理模式为主，参与主体有待丰富
无论是《中华人民共和国自然保护区条例》，还是《海洋特别保护区管理办法》《海洋自然保护区管理办法》，均明确了以政府为主导的治理模式，缺乏其他相关主体参与管理的条文。以政府强制执行力为保障机制执行重大决策，在一定程度上能够确保保护区的运营与管理的模式的权威性，这也是目前各国最为通行也是最重要的一种管理模式。但不可否认的是，单一的政府管理模式也可能出现管理漏洞。第一，地方政府兼具本区域海洋保护规划主体与经济利益主体的双重身份。实践中，地方政府可能会以政绩优先原则追求海洋的经济价值而非生态价值，以牺牲保护区建设来获取更高的开发价值。这主要表现为地方政府行政审批权限较大。《海洋自然保护区管理办法》第10条、第11条规定“海洋自然保护区的位置和范围由批准建立该保护区的人民政府划定”“海洋自然保护区的撤销、调整和变化，经原审批机关批准”。各沿海省市的政府部门在撤销、调整保护区范围时可能以本地区经济发展的最大化为出发点，从而牺牲保护区生态利益。同时，在对设立与撤销保护区缺乏监督机制的情况下更容易造成权力滥用。第二，自下而上的报批制度使政府部门处于被动行政的状态，缺少利益相关者的参与。政府内部自下而上的报批程序一经滥用，可能存在私自划区建设、非正当程序撤销保护区或“建而不管”的问题，也可能存在忽视当地居民的切身利益等问题。同时，普通居民海洋保护意识的缺失以及公众参与海洋保护管理监督的缺位在我国较为普遍。目前的《海洋自然保护区管理办法》中并没有“公众参与”的相关规定。虽然《海洋特别保护区管理办法》将公众参与作为“建区条件概述”中的条件之一，但对于公众如何参与其中没有具体规定。经过多次修改后，《中华人民共和国自然保护区管理条例》（以下简称《自然保护区管理条例》）已将沿海居民权益纳入保护区建设的考虑范围，其第五条要求“建设和管理自然保护区，应当妥善处理与当地经济建设和居民生产、生活的关系”。但该条例针对后续居民参与的安排缺少规定，仍然停留在原则性规定的阶段，社区共管制度中核心的权利义务分配、共管原则等都缺少法律依据。
二、海洋保护区总体布局规划有待完善
1.海洋保护区建设目标导向性不足
海洋保护区建设是联合国可持续发展议程和世界自然保护联盟的重点议题，国际社会不断优化标准并制定具体目标。联合国生物多样性大会（COP15）于2022年12月19日在加拿大蒙特利尔闭幕，达成了一项具有里程碑意义的协议，用以指导目前到2030年的全球自然行动，并提出保护30％的陆地、海洋和内陆水域的具体目标。我国作为《生物多样性公约》（以下简称《公约》）缔约国，于2016年积极参与生物多样性保护、海洋及岛屿自然保护、气候变化等重要议题，体现出我国对海洋保护的决心。2019年６月，中共中央、国务院颁布的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出陆域自然保护地占国土面积18％以上的建设任务。遗憾的是，在此指导意见中尚未提及海洋保护区的建设目标。2023年，生态环境部等六部门联合印发的《“十四五”海洋生态环境保护规划》中也并未提出建设海洋保护区的具体目标，而仅以“加强海洋生态保护”的表述予以概括。现阶段我国海洋保护区面积仅占所有海水水域面积的4.1％。因此，在我国缺乏建设海洋保护区明确目标的激励性与导向性的背景下，到2030年实现对30％的陆地、海洋和内陆水域保护的目标仍面临较大压力。
2.海洋保护区空间规划分布不均
我国海域跨越暖温带、亚热带和热带，生物物种和生态类型丰富，但海洋保护区建设存在空间规划分布不均的问题。首先，陆海保护区尚未实现整体布局。《“十四五”海洋生态环境保护规划》提出构建以国家公园为主体的自然保护地体系，但截至2021年，已建立的10余处国家公园均为陆域类型，尚无海洋类型公园试点。此外，2020年新增的28处国家自然公园中也未涉及海洋公园。由此看来，相比于陆域保护区建设，我国海洋保护区建设仍未得到足够的重视。其次，沿海省份保护区空间分布不均。从此前国家海洋局公开的数据来分析整体分布情况，广东、海南所占比例较大，两省保护区面积合计约30000平方千米，而其余省份如浙江、江苏、河北等保护区面积则各低于10000平方千米。海洋保护区空间规划分布不均在一定程度上割裂了海洋整体性保护，阻碍了海洋生态环境统一性保护进程。
3.缺少远海保护规划
据生态环境部公布的《全国自然保护区名录》显示，我国海洋保护区的建设选址主要集中在沿海一带，但是我国管辖范围内的远海海域的海洋保护区尚未建成。远海海域缺少海洋保护区至少在以下几个方面对我国海洋权益造成潜在影响。其一，加剧远海渔业资源过度捕捞风险。居民对海产品需求增加、捕捞能力过剩、90天禁渔期等促使渔业向远海转移。然而，远海资源虽丰富，却因过度捕捞活动面临破坏。通过在此区域划定渔业资源保护区，促进资源自然恢复，可更有效保护海洋生物多样性。其二，加剧我国远海海洋生态环境破坏风险。例如，2033年日本东京电力公司启动福岛第一核电站核污水排海计划并将7800吨核污水排海，对我国海洋生态安全造成极大威胁。福岛核电站核污水中含有多种放射性物质，被污染的生物会进入海洋食物链循环，从而引发大规模海洋生物死亡等损害后果。同时，由于太平洋洋流的作用，未来核污水必将影响我国管辖范围内的海域并进一步向我国沿海扩散，严重影响我国海洋生态环境的保护成效。其三，对我国海洋战略造成安全隐患。当前海洋霸权的迹象愈发显现，需进一步提升本国保护利用海洋资源和掌握海洋战略要地的能力。大型海洋保护区的出现与兴起可以使传统海洋强国利用其在国际法体系中的优势地位获得排他性的海洋权益，并以实现“2030年保护30％海洋”的名义实施“圈海运动”。美国在2014年就宣布扩大“太平洋偏远岛屿海洋国家保护区”，以应对过度捕捞、海水酸化以及海洋污染问题为由将该保护区的面积扩大至260万平方千米。美国不是《公约》缔约国，因此设立保护区可不受领海与专属经济区等制度的约束，仅凭借国内法就可以在公海范围内建立海洋保护区。从海洋战略权益角度考虑，此类保护区的建设能够强化美国在太平洋地区的海洋主权，而其中的部分岛屿曾经是美国重要的军事基地，在此基础上扩建海洋保护区更具有重要的军事和政治意义。除美国外，与我国东海、南海相邻且有海域划界和权属纠纷的日本、菲律宾也多次尝试以设立保护区的手段挤压我国管辖海域，进而对我国海洋权益造成影响。2013年日本冲绳县以保护海洋环境的名义在我国钓鱼岛区域建立所谓的“海洋保护区”即是如此。因此，在我国缺乏远海保护意识的情况下，传统海洋大国必将借助建立大型海洋保护区的“东风”对我国海洋战略安全和海洋权益造成影响。
三、海洋保护区资金保障机制尚未健全
稳定的资金来源是海洋保护区建设和科研人才培养的关键，但我国目前依赖单一的政府转移支付难以长期支撑保护区的管理和养护。《自然保护区管理条例》第23条规定，地方政府负担保护区经费，国家仅对国家级保护区提供适当补助。这种分级扶持模式增加了地方财政压力，尤其是在经济欠发达的地区。例如，海南省2018-2021年民生支出占一般公共预算约75％，海洋环境保护投入占比较小，难以满足保护区建设的长期需求。同时，与陆地相比，海洋自身的特殊性加大了海洋保护区在执法监督管理、开展科学研究以及基础设施配备等方面的难度。单一的资金保障机制难以满足保护区的日常管理、运营维护和科研监测等持续投入的资金需求。目前我国涉海科研领域在理论和应用研究层面仍处于较低层次。以南海海域最具有保护价值的珊瑚礁生态系统为例，此前不合理的开采导致珊瑚礁的数量急剧下降，而仅靠其自然繁衍修复则需要花费上百年时间，若以育苗移栽的方式则能提高珊瑚礁保护效率。然而，长时间的资金短缺使我国多数保护区停留在“重建设而轻管理”的阶段，严重阻碍了海洋保护区的规范化管理和建设工作。
四、海洋保护区法律体系建设尚待加强
现阶段，我国海洋保护区法律逐渐形成以《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）为主体框架，以《自然保护区管理条例》《海洋自然保护区管理办法》及《海洋特别保护区管理办法》为具体安排的法律体系。但随着经济社会的发展以及我国用海需求的不断增加，海洋生态保护与资源利用之间的天平也在不断地摇摆。现行陆海法律部分已经不足以回应新时期陆海统筹的实际需求。第一，相关保护区法律存在滞后性且效力层级较低。多数相关法律规范均以“办法”的形式出现，且颁布年份已久，即使是最新的《海洋特别保护区管理办法》颁布距今也有十余年。许多条款因自身管制力不够、权威性较差等已然不能适用于新时期陆海统筹战略下的需求，最明显的表现是行政处罚力度远远不足以发挥法律应有的威慑力。部分条款规定了有关单位和个人对破坏保护区的行为有检举、控告义务，但该项义务强制性极小且缺乏相应的奖励措施，难以调动社会大众主动参与的积极性。此外，随着《海洋环境保护法》不断修订，根据上位法优于下位法原则，上述系列“办法”中的部分内容已失去实际法律意义，如第三十四条已将自然保护区的划分由原先的“海洋自然保护区”“海洋特别保护区”的二分法修改为“国家公园、自然保护区与自然公园”为主体的三分法。第二，保护区建设的相关内容尚缺乏法律依据，对具体海洋污染事故的应急保障机制与事后的索赔机制尚缺乏明确规定。以突发性污染事故为例，因海洋具有跨区域的流动性，在非海洋保护区域内产生的污染导致保护区内的生态环境受到严重损害的情况下，对于保护区是否具有在环境公益诉讼中作为索赔主体的法律地位的问题，相关法律中并没有作出规定。第三，深远海保护区建设缺少国内法律依据。以专属经济区建设海洋保护区为例，《公约》第56条赋予沿海国管理资源和保护环境的主权权利，第194条进一步支持其保护措施的合法性。然而，我国海洋保护区主要集中于近海，现有规范难以满足专属经济区建设需求。面对其他国家在公海建立大型海洋保护区的趋势，我国在南海、公海及极地保护区建设方面的相关标准和法律依据几乎处于空白状态。
综上所述，我国海洋保护区建设过程中面临的诸多阻碍，深层次原因在于对海洋的认知存在偏差，受制于“重陆轻海”的传统思维。长期以来，这一固有观念导致对海洋环境与生态规律缺乏深入了解，出现“重开发建设、轻保护管理”“重眼前利益、轻长远谋划”等问题。且政策文件往往将海洋视为陆地的延伸，套用陆域保护区建设经验，忽视海洋的生态价值，致使我国海洋保护区建设面临诸多困境。
文章来源：节选自《我国海洋保护区建设过程中的机制挑战与完善建议》，原刊于《南海学刊》2025年第1期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排
作者：张晏瑲，大连海事大学法学院教授；郭金华，大连海事大学法学院硕士
