“加快建设海洋强国”背景下南海维权方略探讨

习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”，这一表述无疑为我国在新时代发展国家海洋事业提供了思想罗盘和行动指南。南海在“加快建设海洋强国”中具有十分重要的战略地位，而南海维权既是“加快建设海洋强国”的一项基础性工作，也是其重要内容之一。我们要以新时代负责任的大国担当，将南海维权纳入推进海洋强国建设的大战略中，精心运筹，深度耕耘。

第一，南海是国家和平发展的重要战略依托。根据《联合国海洋法公约》，我国主张的管辖海域面积近300万平方公里，而在南海就拥有近210万平方公里可管辖海域，这相当于我国主张管辖海域总面积的三分之二。南海在国家海洋事业发展中占据着重要地位，是国家和平发展的重要依托海域。第二，南海是我国维护海洋权益的重点区域。我国毗连的“三海”中，南海是我国涉及海洋权益最大的区域，也是海洋权益受到侵犯的集中区域。南海是支撑我国海上主权和安全的重点区域，也是我国海上安全的重点关注方向。第三，南海是国家外交的重点区域。党的十八大以来，我国秉持“亲、诚、惠、容”理念同周边国家深化互利合作，打造周边命运共同体，有力提升了我国与南海周边国家的睦邻友好关系。进入新时代，我国努力引领南海成为“和平之海”、“合作之海”、“友谊之海”，南海已成为我国稳定周边、营造和平发展环境的重要区域。第四，南海是“海上丝绸之路”的重要前行根基。南海地处太平洋与印度洋的航道要冲，曾是古代丝绸之路的重要枢纽。今天，它已成为我国“21世纪海上丝绸之路”建设的重要区域，更是我国“丝路”建设延伸远方的起始区，马六甲海峡、巽他海峡和望加锡海峡等咽喉要道的安全，将直接关系到“丝路”建设的成败。第五，南海是海洋经济的重大潜质区域。南海地处热带，自然条件优越，蕴藏着丰富的生物和矿产资源，特别是石油与天然气、化学、动力、港湾、交通航运、旅游等资源对中国经济持续健康发展具有十分重要的意义。此外，南海海域还发现了一种新的能源替代品—“可燃冰”，能源总量估计相当于全国石油总量的一半。第六，南海还是中国海军实现从近海向深蓝质的跨越的核心区域。进入新时代，中国海军既承担着维护近海海洋权益的重要责任，也肩负着保护国家海外利益的重要职责，更承担着维护全球海洋和平稳定的伟大使命。经略好南海，是中国海军从近海走向深蓝，实现质的跨越的必经之举。

从进一步从维护南海海洋权益和建设海洋强国的关系上看，南海方向的主权、安全和发展利益与推进海洋强国建设息息相关。集中体现在以下几个方面：一是南海方向的主权利益是我国推进海洋强国建设的重要基石，维护南海海洋权益是海洋强国建设的应有议题。二是南海方向的安全利益是我推进海洋强国建设的重要保证，是实现南海方向和平稳定的现实基础。三是南海方向的发展利益是我国推进海洋强国建设的重要努力方向，是我国与东盟国家构建人类命运共同体的关键。

（一）在战略层面上面临两大矛盾

一是中美在南海的斗争。在海洋领域中，长期以来占据统治地位的是西方大国特别是冷战结束后占据绝对优势的美国。因此，只要中国在海洋领域中有所作为，美国都会保持高度警惕。二是中国与域内国家围绕海洋权益的斗争。在处理南海问题的途径选项上，中国与南海周边国家是立足在区域内由南海问题的当事方之间解决，还是借助域外大国的力量为本国的主张提供外力支撑；是遵循中国提出的“单对单”双边解决方案，还是按照部分南海周边国家提出的“多对单”解决思路；是纠结于岛礁主权归属、必须要先期解决岛礁主权这一核心问题，还是暂时搁置这一问题，在油气资源等问题上谋求“合作共赢”。这一系列问题都需要我们在南海维权中准确把握南海在国家对外战略大局中的定位，始终坚持南海维权与维稳相统一，做到有理、有利、有节，力争实现维护岛礁主权、海洋权益和维护南海方向基本稳定的双重目标。

（二）在策略层面上面临四大困难

一是岛礁争议搁置存在两难。新世纪以来，南海部分周边国家动作频频，南海海域出现了“主权属他、争议愈烈、排华开发”怪象。“搁置争议”带来“自我约束”式的维权，对海域持续有效管辖毫无益处，并可能进一步弱化甚至动摇岛礁主权立场。如果调整“搁置争议”主张，采取非常手段“收回”被占岛礁，不仅与“十二字”方针相悖，而且还会对双边关系造成较大冲击，加上域外大国借机干预，将严重影响甚至可能失去大有可为的战略机遇期。二是海域划界进退维谷。个别国家正是看到南海海域划界复杂而持久的特点，连续向外推移所谓“海上控制线”，不断强化侵占岛礁及附近海域管控，加紧油气勘采和渔业资源开发，并通过派遣大批武装渔船干扰我海上作业，甚至鼓动唆使大批渔民赴西沙海域非法捕捞等手段，使我国在南海的维权压力剧增。这种压力既体现在对外维权的任务更加繁重，也体现在国内民众对海洋维权的关注程度和期望值日益提升。三是资源开发合作难以推进。个别国家在其《海洋基本法》中不断强化对南海权益的已有“成果”，更在海洋发展战略中将国家立国、富国和强国建筑于对他国权益的侵犯之上；个别国家觊觎南海丰富的油气资源，不仅不收手不收敛，而且还伺机不断加以蚕食；个别国家表面上赞同合作共赢，但在暗底下小动作频频。在这种背景下，中国倡导的“搁置争议、共同开发”理念下的资源开发合作步伐实则难以推进。四是规则制定上存在内外干扰。在处理南海问题上，东盟还是一个松散的国际组织，各国在对外交往中更多地强调本国利益，东盟国家在与中国进行相关规则谈判的过程中，既面临内部协调不到位甚至不合拍等问题，也面临着在本区域内保持强大影响力的美日等国的外部干扰。而中国在与东盟国家谈判过程中，明显感到来自美国等西方国家在南海经济、安全乃至政治问题上设置的障碍和阻力。

（三）在执行层面上面临三大问题

一是维权目标不清。目前，我国海洋维权在顶层设计上缺少整体安排，特别是我国在南海问题所涉及的一些重大问题中似乎还没有理清思路，没有确立明确的政策目标。二是维权力量不足。从整体上看，中国海警力量相较于南海周边国家频频进行的侵权活动，还是暴露出捉襟见肘的尴尬境地。目前，中国拥有的大吨位海警船数量较少，应对周边国家暴力抗法的能力还相对不足。三是维权手段单一。中国海警力量整合的四支队伍，除了原海洋局的海监队伍具有在较远海域维权执法的丰富经验外，其余三支队伍均主要在毗连区、领海内执行维护海上秩序任务，相应的执法手段也显得较为单一。中国海警局成立以来，囿于融合进程的缓慢，离高标准地应对南海严峻复杂的执法形势还存在着一定差距。

必须保持战略定力，服从和平发展需要。我们应保持战略定力，保持清醒头脑，要充分认识国家和平发展战略与南海问题的关系。对南海问题的处理，总体上应以不影响国家和平发展的大局为前提，而不是相反。必须基于历史法理，赢得话语支撑。进一步挖掘民间与地方文献以及国外事关南海的史料、档案、文献、地图等，在史料叙述上，既要注重陈述历史事实，也要辅以史实考证和国际法的法理诠释。在法理研究方面，要针对新情况、新问题，依据变化了的客观现实，借鉴国外先进法理案例，制定出完善、配套的涉南海法规体系。同时，也要做好科学调查报告，包括水文气象、地理缘起、资源分布、地质构造等，为我国的南海权益主张提供必要的科技支撑。必须加快力量建设，奠定维权基石。在海上执法力量方面，要制定中长期发展规划，适度扩大规模，突出打造平台，把握重点，实现跨越。强化综合手段，形成维权合力。一是优先采用政治外交手段。在南海维权实践中，应优先采用政治外交手段解决侵权问题。二是合理使用法律手段。通过法律手段宣示维权立场、确定海洋权益范围，既是南海维权的重要手段，也是反制对手的重要措施。三是灵活采取海上执法行动。四是慎重运用军事维权手段。需依据党中央、中央军委统一部署，予以慎重选择、周密筹划、有效控制。必须加强风险管控，避免擦枪走火。“加快建设海洋强国”背景下南海维权必须加强风险管控。一要与域外大国分别建立海上风险管控机制。二是要与东盟国家建立海上风险管控机制。在安全层面，可以考虑在西太平洋论坛《海上意外相遇规则》的基础上，进一步商定达成《海空安全行为准则》。当然，也可以参照《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》来建立海上风险管控机制。甚至，在中国军方与东盟相关国家军方之间建立相应的海上情况沟通机制和应急处理机制，加大对海上突发事件的管制力度。

文章来源：原文首发于《边界与海洋研究》2019年第3期

作者：刘应本，中国南海研究协同创新中心助理研究员，海军91976部队高级讲师；冯梁，中国南海研究协同创新中心副主任，海军指挥学院教授。