在国际事务中，行为者的长期参与往往意味着相应影响力和话语权形成。尽管非政府组织尚未能像此前部分研究预想一般，获得国际法上的主体地位，但非政府组织的既有实践在当下已然嵌入全球海洋治理的发展之中，并通过直接与间接的方式，补充国家及国际组织海洋治理之阙如，有力地影响了治理进程。一方面，非政府组织全面参与到全球海洋治理的规则制定、具体实施与监督机制之中。另一方面，非政府组织的活动能够引导国际舆论，建构自身难以替代的“专家”地位，并通过资金与人员的流转将自己的立场反映于该进程之中。
一、直接路径
第一，推动规则政策的制定。尽管全球海洋治理的首要决策者仍然是各个国家，但非政府组织在规则形成与政策制定过程中，正在取得越来越多的话语权。当前，非政府组织并未能在国际法上取得同国家一样的“正式地位”。这意味着在全球海洋治理“立法”过程中，非政府组织往往并不能通过“赞成”或“反对”左右结果。然而，非政府组织并未因此被阻隔于该领域的国际造法进程之外。相反，非政府组织能够与部分国家或国际组织建立长期协作关系的组织，或是与此相反，成为有力的“施压者”，从而影响全球海洋治理规则与政策的走向，而且这种情况正在变得愈发普遍。
近年以来，在包括联合国机构在内的政府间组织中，获得观察员或咨询地位的非政府组织数量大幅增加。除了此类正式的地位外，其也早已成为国际会议中的常客。在国家海洋治理政策的形成中，非政府组织的影响也不容小觑。特别值得注意的是，充分的先行科学研究也赋予了非政府组织观点，在规则政策的制定过程中突出的“权威性”。
第二，参与海洋治理的实施。任何规则与政策的效果最终都在于实施情况，全球海洋治理亦是如此。在规则并不清晰的情况下，通过承担全球海洋治理进程中的具体工作，非政府组织有机会在实践中将自身的愿景转化为现实图景。换言之，基于与政府及国际组织的合作或它们的授权，非政府组织在相当一部分海洋区域内成为海洋治理项目的实际运营方，故它们可以在委托意旨和权限范围内，较为灵活自主地选用自身认为妥当的海洋生态保护和恢复措施。可见，协同或独立承担区域管理工作已经成为非政府组织影响全球海洋治理进程的重要方式之一。不仅如此，长期的实践又循环地增长各国和国际组织对于非政府组织参与和知识贡献的依赖，从而巩固这些组织在全球海洋治理中的地位。
第三，监督治理目标的实现。阻碍全球海洋“善治”实现的重要因素之一就是缺乏有效的监督机制。相同背景的国家对于彼此的治理缺陷往往表现出相互“容忍”的态度，而即便持有不同立场的国家也很可能受到相互间外交关系的约束。更令人担忧的情况是，一些国家可能出于政治原因无端指责另一些国家违反了全球海洋治理目标。
由于具备独立的资金和专业知识来源，参与全球海洋治理的非政府组织往往不受国家利益的约束，故非政府组织相比政府或由政府支持的国际组织被认为“更直接、更有力地拥护高尚的伦理或道德价值或生态原则”，故自20世纪90年代开始，监督各个国家的行动和遵守国际协议或标准，就已被作为非政府组织参与全球海洋生态保护的重要路径。
可以说，非政府组织作为中立监督者的地位在当下已经得到广泛承认，并成为各国及国际组织提高声誉和证明政策制定和实施透明度的重要途径。然而，在实践观察中也不难发现，具备特定构成背景的非政府组织在发挥其监督功能时，并非对某一海洋治理问题的所有涉及方一视同仁，而是倾向于绕开自身的利益攸关方，选择性地发表观点和开展行动，甚至刻意“抹黑”部分国家。
二、间接路径
第一，国际舆论走向的引导。在直接影响国际海洋治理之外，非政府组织在一定程度上塑造了世界各国公众、政要乃至国际组织官员对于海洋生态问题的看法。非政府组织可称当前最积极的海洋治理信息传播者。更值得关注的是，非政府组织借助传播手段，在国际舆论中灌输的实质内容———其中包括一些误导性的信息。总体而言，非政府组织在数十年间，将保护、摄影和通信的经验与最新的数字和社会技术相结合，利用媒体、社群和故事的力量，领导公众参与海洋治理。鉴于存在募资需求和缺乏追责机制，数量可观的非政府组织所开展的这些活动，正在成为全球海洋治理进程中最主要的信息传播出口。非政府组织在提出目标和推广计划时更为激进，但也让这些组织具备了更强的影响力和号召力。无论这些信息是否属实，它们都在客观上引导了国际舆论，使之倾向于非政府组织的预期。
第二，“专家”地位的建设。全球海洋治理是专业化的工作，故“专家”的必要参与贯穿从决策到实施的整个过程。由此可见，在实践中相当一部分的非政府组织扮演了“科学、政策和经济知识的创造者和编辑者”的角色，通过链接、协调这些跨区域和跨学科的工作，为自己建构起具备权威性的“专家”之地位。非政府组织一方面承担了大量的研究工作，并在管理实践中积累数据与经验，建构自身在特定议题上的专业性。另一方面，非政府组织与学界的联系极为密切，这种智识上的优势地位使得国家及国际组织在海洋治理问题上往往与其形成长期协作甚至依赖关系。
第三，项目资助与人才培养。非政府组织在过去二十余年来，已经成为全球海洋治理相关出版物的主要资助方之一。尽管科学研究可能是客观的，但其进展方向和讨论内容难免受到资助来源的影响。非政府组织对于人才培养的重视也值得关注。在这种情况下，非政府组织正在世界范围内，同科研院所与机构合作，帮助培训并雇佣下一代海洋治理管理者。除此之外，非政府组织对年轻的海洋研究者提供了比政府或国际组织更为开放的资助渠道，注重与之建立良好的长期合作关系。项目资助和人才培养并不能在短期内，强化非政府组织在全球海洋治理中的地位，但这种潜移默化的影响很可能在未来提供源于治理制度之外的、更为深层次的影响力。
总体来看，非政府组织正在传统上以主权国家为中心的全球海洋治理中，扮演愈发重要和多元的角色。随着国际社会深刻地认识到多主体参与对于解决海洋治理挑战的必要性，非政府组织在当下不仅继续着发挥连接公众和企业的功能，更是被世界各国和国际组织接纳为全球海洋治理决策与实施过程的协同方，并逐渐成为不可或缺的一环，也因此能够直接和间接地获取更多“权力”。然而，出于追求自身利益的动机，非政府组织活动同样可能出现过度夸大海洋治理危机、盲目推进绝对化海洋保护乃至恶意攻击特定国家等问题。无论如何，非政府组织影响力不断扩大的趋势，在未来相当长一段时间内不太可能受到阻遏，反而会因为海洋问题的加剧和治理需求的增加而将得到进一步加强。非政府组织的选择和行动将更为显著地影响各国现实和潜在的国家利益，这也要求各国更为审慎和妥当地处理与非政府组织的互动关系。
文章来源：节选自《全球海洋治理中非政府组织的角色——基于实证的研究》，原刊于《太平洋学报》2022年第9期
作者：陈曦笛，清华大学法学院博士；张海文，自然资源部海洋发展战略研究所所长、研究员，中国海洋发展研究中心海洋战略研究室主任。