决策就是对社会中各种价值进行权威性分配的过程,南极环境决策也不例外。探究非政府组织对南极环境决策的影响路径首先需要厘清南极环境决策机制。南极条约协商会议-南极环境保护委员会(ATCM-CEP)是南极环境决策机制的主导。CEP是依据《马德里议定书》第11条设立的常设机构,其本身不享有独立决策权,CEP的讨论成果最终转化为ATCM通过的措施、决定或决议。值得注意的是,南极海洋生物资源养护委员会(CCAMLR)的宗旨及目的在于海洋生物资源的养护与合理利用,其本身与《马德里议定书》致力于“加强对南极环境及依附于它的和与其相关的生态系统的保护”宗旨有所不同,但《南极海洋生物资源养护公约》的相关条款及后续法律措施又与南极环境保护密切相关,因此本文将CCAMLR框架作为南极环境决策机制的补充。CCAMLR有独立于ATCM-CEP的决策机制。《南极海洋生物资源养护公约》第5条第1款承认了ATCM在保护南极条约地区环境方面的特殊义务和责任,但第5条第2款又指出开展捕捞活动应适当而非强制遵守ATCM通过的环境保护措施,体现出CCAMLR独立于ATCM-CEP的一面。非政府组织在上述机构中担任观察员(observers)或专家(experts),通过提交工作文件或信息文件,最终将组织意志汇集到决策者。研究发现,非政府组织在制定行业规范、供给科学知识、参与议题设置和强化舆论引导等方面发挥了重要作用。但不容否认的是,南极环境决策实质是对南极条约缔约国特别是协商国所关切的环境利益的分配和组合,非政府组织的活动难以完全避免政府和特定利益集团影响,特别是在某些问题上选择性忽视或夸大,阻碍南极环境治理进程,影响我国参与南极事务。具体来看,非政府组织发挥作用的方式有以下4种。
一、以制定行业规范完善南极环境决策体系
软法是法律制定过程中的重要因素。非政府组织可就专业问题发表专业意见,通过制定行为守则、行动指南等行业规范塑造软法。一方面,非政府组织以软法的低门槛和重协商之特性促进共识达成,减轻规则执行阻力;另一方面,软法本身的专业性和示范性为官方机构做出立法决策提供了重要参考,成为硬法形成的先导。当前,南极环境治理格局呈现硬法与软法相互交织的特征,《南极条约》和《马德里议定书》等纲领性文件构成了南极环境治理的基石,而非政府组织依托行业治理实践制定的软法则构成了南极环境治理的有机补充。这一特征集中体现在IAATO和ATCM-CEP的密切互动中。IAATO自1992年受邀参加ATCM会议以来,累计向ATCM-CEP提交了近200份各类文件,其中大量载有南极旅游行业规范的文件经ATCM-CEP转化为南极环境决策文本,反之IAATO制定的行业规范也促进了ATCM-CEP环境决策的落地和实施。
（一）非政府组织制定的行业规范为南极环境决策提供借鉴
南极旅游行业规范本身以其内容的灵活性、专业性和实操性为ATCM做出决议提供了重要参考。自IAATO成立以来,其制定了诸多针对南极旅游从业者和游客的行动指南,这些指南覆盖运输工具航行要求、登陆地点和人数控制、野生动植物保护、外来物种入侵的预防、垃圾处理与荒野价值的维护、安全应急措施的采取、特定地点指南和科考站访问政策等内容。基于治理实践形成的旅游行业规范不仅弥补了《南极条约》和《马德里议定书》缺少南极旅游专门条款的缺憾,而且被ATCM-CEP借鉴吸收形成南极环境决策,从官方层面认可了IAATO制定的行业规范所折射的重要价值。基于IAATO制定的行业规范,1994年第18次ATCM以决议形式通过了《旅游指南》(Recommendation XVIII-1,1994),该指南详细规定了南极游客和从业者应当遵守的各项要求。以1994年《旅游指南》为基础,ATCM-CEP又通过了《南极游艇指南》(Resolution 10,2012)、《南极游客通用指南》(Resolution 4,2021)和《南极条约地区旅游和其他非政府活动的应急计划、保险和其他事项指南》(Resolution 6,2017)等文件,真正将非政府组织的治理实践上升为官方意志。2021年,ATCM-CEP又以决定形式通过了《南极条约地区旅游和非政府活动的相关法规和准则手册》(Decision 6,2021),该文件系统整合了ATCM通过的适用于旅游活动的措施、决定或决议,为国家主管部门和旅游从业者规范有序开展南极旅游活动提供了准则,对避免和减轻人类活动造成南极生态系统破坏和维持南极荒野及美学价值具有重要意义。
（二）南极环境决策通过非政府组织制定的行业规范得到高效实施
决策的生命在于实施。非政府组织制定的行业规范进一步细化了南极环境决策的要求,保障了南极环境决策的实施。作为连接南极旅游者和ATCM-CEP的纽带,IAATO是南极环境决策的最直接执行者,其制定的行业规范在多个维度推进了决策的实施。第一,IAATO根据ATCM-CEP做出的最新决策及时调整既有规范或制定新的行业规范。譬如,IAATO十分注重行动指南与ATCM-CEP通过的南极特别管理区(ASMA)和南极特别保护区(ASPA)管理计划的衔接,以降低旅游活动对南极脆弱生态系统的损害。此外,IAATO还依照ATCM-CEP相关决策旨意制定了《海豹观赏指南》《观鸟指南》《南极游客减少废弃物指南》等行业规范,在落实南极环境决策方面发挥了不可替代的作用。第二,IAATO还深度参与南极环境决策过程,将ATCM-CEP涉及南极旅游的讨论事项先行凝结为行业规范,通过规范的提前约束以助于相关决策通过后更好地实施。无人机系统是开展南极科学研究和旅游观光的重要工具之一。自2014年ATCM-CEP开始关注南极无人机问题以来,许多国家和组织通过提交信息文件或工作文件的方式表达了无人机对南极环境潜在不利影响的担忧。在此背景下,IAATO不断更新无人机政策,对无人机性质、用途和飞行范围进行明确限制,并就法律要求、无人机的飞行操作和驾驶、飞行限制、环境限制和记录保存等事项进行了明确规定。IAATO的行业规范和治理实践为ATCM于2018年通过的《在南极运行遥控驾驶航空器的环境指南》(Resolution 4,2018)的实施铺平了道路。目前,IAATO制定的无人机行业规范、国家南极局局长理事会(The Council of Managers of National Antarctic Programs,COMNAP)制定的《南极无人机系统运营者手册》和《在南极运行遥控驾驶航空器的环境指南》共同约束南极无人机运行。
二、以供给科学知识辅助南极环境决策循证
非政府组织在国际造法中扮演了知识供给者的角色。南极作为大气海洋物质能量交换的重要地区之一,困于人类有限的认识能力,尚有被进一步知识化的空间。《南极条约》序言申明了基于科学调查自由形成的合作对于人类进步的重要意义。同时,《马德里议定书》第10条和《南极海洋生物资源养护公约》第9条分别以“最佳科学和技术建议”(best scientific and technical advice)和“现有最佳科学证据”(best scientific evidence available)强调了科学数据与信息的论证对于南极环境决策的重要性。非政府组织凭借其专业优势向南极环境决策机构输送了大量科学知识,这些知识辅佐于南极环境决策科学性的循证,为南极环境造法的推进提供了科学证据支撑。具体来看,非政府组织一方面加强同南极研究科学委员会(SCAR)的科学联系,通过SCAR向南极环境决策机制输送科学建议;另一方面通过担任观察员或专家向ATCM-CEP提交信息文件影响南极环境决策的做出。
（一）以SCAR为基点密切与南极环境决策机制的科学联系
非政府组织将SCAR作为密切与南极环境决策机制科学联系的纽带。在南极治理中,知识供给的显著特征是科学与政治的紧密互动,SCAR则是连接科学知识供给者和南极环境决策者的重要桥梁。1958年成立的SCAR是国际科学联盟理事会(International Council of Science Unions,ICSU)下属的一个多学科科学委员会。作为国际南极科学的最高学术权威机构,SCAR负责国际南极研究计划的制定、启动、推进和协调,积极响应决策者的信息需求和科学需求,主动向南极环境决策机制提供客观和独立的科学建议,这些建议被ATCM视为对南极洲国际合作最有价值的贡献。非政府组织与SCAR合作的最主要渠道是参与其开展的科研项目,以项目汇集科学数据和知识,最终由SCAR将非政府组织供给的知识集合,以工作文件或信息文件方式提交至南极环境决策机制。以IAATO与SCAR合作为例,二者联合为南极半岛制定了1个系统保护计划,通过收集南极野生动物繁殖地点等关键基础数据,防止旅游活动对野生动物的栖息地造成破坏,维护南极生物多样性。为畅通与南极环境决策机制的联系渠道,SCAR设有专门机构——南极条约体系常设委员会(SCATS),负责将科学知识整理为最佳可用证据,并以政策制定者最易理解的方式向ATCM-CEP提出。
（二）以担任观察员或专家的方式向ATCM-CEP输送科学建议
除借助SCAR这一合作平台外,非政府组织还通过担任ATCM-CEP观察员或专家向南极环境决策机制输送科学建议。作为ATCM的专家和CEP的观察员,ASOC多次以信息文件形式就预防航运造成海洋污染、生物勘探和海洋保护区等议题向ATCM-CEP提供科学建议。以南极微塑料治理为例,ASOC于2019年向ATCM提交了关于减轻南极洲微塑料污染的信息文件。该文件通过汇总研究成果分析了南大洋微塑料的分布区域和趋势,探讨了减少微塑料污染的潜在方法,建议ATCM通过英国提出的关于减少塑料污染的决议,同时建议所有的船只和机构都要在南极条约地区安装塑料过滤器。在ASOC的努力下,ATCM于2019年通过了“减少南极洲和南大洋的塑料污染”的决议(Resolution 5,2019)。此外,IAATO也致力于通过提交载有科学数据和专家建议的信息文件倡导对南极洲的所有人类活动进行负责任的管理。例如,IAATO提交的南极游艇和飞行活动的数据对ATCM-CEP做出科学决策发挥了不可替代之用。通过研究可以发现,非政府组织向ATCM-CEP供给的科学知识具有两个显著的特征:其一是提供的科学知识与组织设立宗旨具有高度关联性,这一特性确保了非政府组织输送的科学建议的专业性;其二是提供的科学知识往往具有成体系性,非政府组织会就特定问题进行持续跟踪并按年度向ATCM-CEP提供最新的研究成果,形成了ATCM-CEP与非政府组织的良性互动。
三、以参与议题设置影响南极环境决策进程
参与议题设置并提供相关建议是非政府组织提高其国际影响力的重要方式。议题是南极环境决策的先导,有效、可行的议题倡导对于南极环境决策的稳定和科学具有重要意义。南极环境非政府组织以增强各参与国的环境保护意识为己任,不断推动职责与议题互动,科学与决策互动,帮助国家积累环境治理知识经验,缓和国家间价值观互斥,减少机会主义行为,不断推进议题迭代。同时其目光向外,将其他全球或区域治理体系的相关新兴议题引入南极条约体系,不断推进南极环境治理进程。
（一）推动议题迭代与更新
南极议题变迁背后折射的是以协商国为主导的利益诉求的演进,非政府组织密切关注着这种变化并对南极环境决策机制施加影响。20世纪70年代起,伴随南极石油的发现,南极治理的重心逐渐从科学合作转向开发利用。这一阶段,部分南极主权声索国对矿产资源表现出了极大的兴趣,就南极矿产资源的开发发表了法律和政治建议,并致力于通过《南极矿产资源活动管理公约》。反对者认为南极矿产资源的开发会对环境造成不可逆的破环,加大了非协商国与美国等拥有极地矿产资源开发技术的协商国间的话语权差距。面对纷争,ASOC、绿色和平组织(GREENPEACE)等非政府组织通过发布系列新闻报道、组成“跨国倡议网络”和开展“目标批准”运动等方式向《南极矿产资源活动管理公约》的通过施加阻力,与其他协商国和非协商国共同推进《马德里议定书》的谈判和通过,发挥了非政府组织自身的独有优势,推动了矿产开发议题向环境保护议题的转变。在《马德里议定书》通过后,非政府组织根据情势将战略环境评估、南极旅游、噪声治理、海洋酸化防治、磷虾捕捞、微塑料治理等新兴议题以信息文件形式提交至南极环境决策机制,推进了南极环境保护议题的更新和迭代。
（二）推进与其他治理体系的议题互动
南极条约体系呈现出一定的独立性和封闭性。在以协商国权威为主导的南极条约体系中,决策动向受制于协商国的主张,议题更新的内生动力不足,同时议题更新的外部动力又受限于南极条约体系自身的封闭性,双重因素叠加进一步突显了借鉴和吸收其他治理体系议题的重要性。非政府组织能敏锐地捕捉到其他治理体系的新动态,提醒南极环境决策机制积极应对新问题的产生。在《马德里议定书》签订后不久,ASOC提请南极条约缔约国注意经济全球化对南极的冲击以及各国对参与南极事务的野心,需要以更加积极的战略解决商业旅游问题。联合国框架下的新兴议题因解决全球性问题而生,对于南极条约体系中议题的更新和完善具有重要参考意义。ASOC向ATCM-CEP和CCAMLR提交了许多关于气候变化的信息文件,密切关注《联合国气候变化框架公约》框架下的气候变化谈判进程,加强了ATCM-CEP对气候问题的重视。在包括南极条约缔约国、政府间国际组织和非政府组织在内的多方共同努力下,ATCM-CEP于2023年6月通过了《关于气候变化和南极的赫尔辛基宣言》(Resolution 2,2023)[。为响应“联合国海洋科学促进可持续发展十年”(United Nations Decade of Ocean Science for Sustainable Development,2021—2030,简称“联合国海洋十年”)的要求,IAATO、世界自然基金会(WWF)、皮尤慈善信托基金会(PEW)等非政府组织积极参加由SCAR统筹协调成立的南大洋工作组以进一步制定和实施南大洋行动计划(Southern Ocean Action Plan)。
四、以强化舆论引导影响南极环境决策走向
非政府组织惯常于扮演舆论引导者的角色。国际决策的形成不可忽视利益相关方的立场差异,而舆论引导可以通过宣传造势凝聚共识,形成合意,推进国际造法进程。在南极环境决策中,非政府组织一方面通过参与政府代表团、游说官员等方式密切与国家行为体的合作,另一方面积极通过公开募集资金、大众传媒引导、游行示威、开展专业教育和资助科研项目等方式向民众输出价值观,塑造民众对南极环境问题的看法,利用国际声誉对抗政府[54]。但不容否认的是,非政府组织在政府渗透和特定资本集团裹挟下,立场极易偏移甚至偏激,通过伪装和美化真实意图在民众认知中植入“片面之理”,以群体行动干扰决策秩序,导致决策结果的倾向性。
（一）与国家行为体互动
非政府组织素来重视与国家行为体的互动。非政府组织积极将自身纳入政府决策共同体中,不断扩大政治影响。一是参与国家政策的制定。例如在美国,ASOC等非政府组织通过公共咨询委员会或是通过听证会与国会合作,和政府官员共同发挥监督作用。在禁止非法、不报告和无管制捕捞活动(Illegal,Unreported and Unregulated,IUU)方面,ASOC曾与国际和南大洋长线渔业信息交换所(ISOFISH)开展合作,并通过该组织与CCAMLR的成员国澳大利亚、法国交流信息以打击非法捕鱼。二是担任国家代表团成员。非政府组织通过成为南极条约缔约国国家代表团成员或顾问形成类似于《联合国宪章》71条所述的咨商关系。《南极条约协商会议议事规则》第3条和《南极海洋生物资源养护公约》第1条都对非政府组织作为观察员和顾问参与国家代表团进行了规定。实践中,ASOC等非政府组织的代表、专家成为澳大利亚、新西兰、巴西、丹麦、智利、波兰、韩国和乌克兰等国代表团的成员或顾问。三是在国际会议和论坛上重点发力。ATCM-CEP与CCAMLR年度会议召开期间,非政府组织的大量工作是通过在走廊、私人会议和咖啡休息时间的非正式讨论完成的。为进一步强化观点输出的效果,部分非政府组织甚至通过分发简报向与会方提供替代参考建议以影响会议参与方的主张。当然,非政府组织也可能扮演政府的代言人,将政府观点输送至其他会议参与方,成为政府的“喉舌”。
（二）与民众接触、交流、互动
非政府组织利用非官方身份不断打破权威藩篱,集中精力影响公众舆论,为其主张赢得基层支持。一是通过资助科研项目和人才培养深化民众对南极环境问题的认知。扶持项目和培养人才在短期内未必产生实质影响,但其可以通过科学成果的持续供给为社会大众揭开南极环境神秘的面纱,提高民众对南极环境问题的认知度。ASOC与WWF同挪威磷虾捕捞公司Aker Biomarine合作,建立了南极野生动物研究基金,以加强南极磷虾渔业管理的生态系统方法研究。二是构建全球传播网络。例如,ASOC、PEW、GREENPEACE和WWF共同决定成立南极洲海洋联盟(AOA),该联盟利用遍布全球的成员网实现观点输出和扩散,改变民众看法,向政府施压。三是开展公共教育,具体形式包括书籍、影片、社区教育、科普夏令营等。在2012年ATCM和CCAMLR会议上,经AOA团队的支持,ASOC出版了《南极海洋遗产——罗斯海海洋保护区》,其中载有罗斯海海洋保护区的详细地图及其生态系统的组成信息,向大众完整地展现了罗斯海海洋保护区的全貌和采取保护措施的紧迫性。此外,非政府组织也参与制作了电影《最后的海洋》,宣传了保护地球上未被开发的最后一片海洋的重要性。
不容忽视的是,非政府组织与民众的接触、交流和互动也潜藏危机。非政府组织常常会利用非政府身份博得民众信任与支持,以具有迷惑性和隐藏性的价值诉求诱导民众产生错误认知。例如,2018年11月,GREENPEACE在第29届CCAMLR年会上指责中国没有提出科学合理的理由以反对设立新的南极海洋保护区(威德尔海海洋保护区),而是采取了拖延策略,违背其保护环境和构建人类命运共同体的承诺。在大会开始前,GREENPEACE声称已经收集了200余万份请愿书。在此事件中,非政府组织的错误引导势必会损害我国参与南极环境治理的形象。
文章来源：节选自《非政府组织对南极环境决策的影响路径与中国因应》，原刊于《极地研究》2023年第3期
作者：刘惠荣，中国海洋大学法学院教授，中国海洋发展研究中心海洋战略研究室副主任；谢炘池，中国海洋大学法学院硕士